¿Por qué es importante repensar la bicameralidad?

Heber Joel Campos B. Abogado y Magister en Ciencias Políticas por la PUCP. Master in Global Rule of Law and Constitutional Democracy por la Universidad de Génova (Italia).
Ideele Revista Nº 275
Foto: Congreso de la República.

Se ha vuelto a poner en la agenda pública el sempiterno tema del retorno a la bicameralidad. Esta vez, sin embargo, parece que existen más posibilidades de que tenga éxito, a juzgar por algunas declaraciones, tanto de políticos como de expertos, que abogan por su aprobación en el Congreso.

En este breve texto me propongo llamar la atención sobre la conveniencia de contar con un Parlamento con dos cámaras y sobre la necesidad de repensar la política desde una óptica que privilegie el debate amplio, plural y robusto antes que la eficiencia y la rapidez en la aprobación de las leyes. Creo que esta mirada es consistente además con el sentido de los principios que articulan nuestra Constitución orgánica, y que podría contribuir al fortalecimiento de nuestra democracia en un escenario donde, tal parece, esta se halla al margen del interés de nuestros representantes.

El paradigma de la democracia representativa está en crisis. Resulta difícil sostener que esta consiste solo en elegir a nuestras autoridades cada cierto tiempo y mantenernos al margen de lo que decidan después. La democracia no es, ni debe ser eso. La democracia es también un espacio para ponernos de acuerdo sobre nuestra organización social y sobre el tipo de conductas que deseamos promover o reprimir con base en el interés general y la ética pública. La democracia es, pues, como decía Carlos Nino: el medio por excelencia para dirimir nuestros desacuerdos morales, teniendo claro que estos son el primer paso para el consenso político y programático en una comunidad de iguales.

El paradigma de la deliberación pública es el que nos invita a repensar la democracia desde ese enfoque. Por deliberación pública debemos entender el modelo de representación y agencia mediante el cual todos y cada uno de nosotros es competente para participar en la toma de decisiones políticas. Como sostiene Habermas, la deliberación es un elemento esencial de la democracia, pues solo a través de ésta es que el ideal del autogobierno popular se concretiza.

Partiendo de lo mencionado, una propuesta como la del retorno a la bicameralidad parece tener sentido. Necesitamos un Congreso que contribuya a optimizar el autogobierno popular en lugar de uno que conspire contra él, so pena de prestar mayor atención a criterios como la velocidad en la aprobación de las leyes o los costos económicos que se desprenden de una discusión política prolongada. Necesitamos un parlamento bicameral porque así las iniciativas legislativas se beneficiarán de un mayos lapso de reflexión, evitándose que se aprueben normas que guardan sintonía, antes que con la agenda del país, con la agenda de los medios de comunicación.

Pero soy consciente que se han levantado potentes e interesantes críticas contra esta propuesta. Me parece por eso necesario dialogar con estas objeciones y ver si, por encima de todo, es posible arribar a alguna conclusión pacificadora. En resumen, las críticas más significativas en contra del retorno a la bicameralidad son, a mi modo de ver, tres:

a) El argumento del costo económico: esta crítica sostiene que contar con un Congreso bicameral acarreará una mayor erogación de recursos. Eso, en un país con las necesidades y limitaciones del nuestro, resulta un dispendio innecesario de dinero. Casi, casi un lujo que no podemos, ni debemos darnos.

“Necesitamos un Congreso que contribuya a optimizar el autogobierno popular en lugar de uno que conspire contra él”.

Frente a este argumento cabe una replica: contar con un Congreso bicameral, en efecto, cuesta más que contar con uno con una sola cámara. El problema no es ese. El problema es si dicha inversión se justifica. Es decir, si al final del día, y hechas todas las sumas y restas, tener un Congreso bicameral generará mayores beneficios y ventajas que prescindir de él. A juzgar por los hechos parece que la respuesta es positiva. En el Perú adolecemos de un déficit de legitimidad. Cada Congresista representa a alrededor de 250 mil personas. Demasiados ciudadanos para tan pocos líderes. Asimismo, una mala ley puede dar origen a pésimas políticas públicas. Nada garantiza que un Congreso bicameral va a dar origen a mejores leyes, pero sí, al menos, que las malas sean discutidas y analizadas dos veces.

b) Un Congreso bicameral va a hacer más lento el proceso de toma de decisiones en el Estado: según esta crítica a más tiempo tome aprobar una ley, peor. El ideal debería ser aprobar leyes a la velocidad de la luz. Más leyes para resolver más problemas. Parece que el principio que subyace a esta creencia es que la ley es capaz de transformar la realidad. Ojala fuera así.

La velocidad en el trámite legislativo a veces es la peor receta posible. Por aprobar leyes más rápido podemos estar pasando por alto sus defectos e implicancias negativas. Si las leyes se aprueban velozmente, además, los ciudadanos pueden ser menos conscientes de su existencia. ¿Usted sabía, por ejemplo, que en el último Pleno del Congreso se aprobaron seis nuevas leyes? Lo reto a que me diga cuáles son y si es consciente de lo que significan en términos de institucionalidad democrática, protección de derechos y desarrollo económico. Tener más leyes no es mejor. Mario Vargas Llosa solía referirse a este punto citando un ejemplo que me parece pertinente recordar ahora. Él decía: “¿Sabe usted cuál es el país de América Latina donde más rápido se aprueba una ley? ¿Chile, Colombia, Brasil, Uruguay? No. Haití. Saque usted sus propias conclusiones”.

c) Por último, los críticos de la bicameralidad sostienen que los Congresos modernos hace mucho que ya no se dedican a legislar. Lo suyo ahora es representar y fiscalizar al poder: lo anterior es cierto a medias. En el Perú, los últimos Congresos han abdicado, de facto, de su función legislativa, pero no ha sido por una razón plausible, sino por la correspondencia que existía entre el partido del Presidente y el partido que poseía la primera mayoría en el Congreso. De ahí que, por ejemplo, el control sobre la legislación delegada haya sido tan deficiente entre nosotros.

Sobre lo anterior quisiera agregar algo más. Creo que es peligroso sostener que el Congreso debe, por vocación propia, renunciar a legislar. La oportunidad de discutir sobre las bondades o defectos de una iniciativa legislativa es también un pretexto para debatir sobre el proyecto de país que queremos construir para nuestros hijos. En el Congreso se debate sobre leyes, pero más como un pretexto para hablar sobre cómo queremos vivir que por las leyes mismas.

En suma, un Congreso unicameral nos promete eficiencia y rapidez en el trámite legislativo, pero no nos promete lo único que en realidad debería interesarnos, esto es, cómo hacer para que la voz de todos se escuche fuerte y claro y sea puesta al servicio del interés público. En eso, pienso, un Congreso bicameral puede ayudarnos un poco más en arribar a esa meta. Esto a propósito de un mito muy extendido, según el cual la solución a nuestras dificultades se encuentra en una única respuesta, sin advertir que ese es el problema original. La bicameralidad no va a convertir al Perú en el dorado de la deliberación pública, pero quizá sí contribuya a avanzar otras medidas que nos orienten en esa dirección.

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