Bruno Seminario: “Las políticas que se aplican en el país solo son reacciones a los cambios en la economía mundial”

Gerardo Saravia Editor de la Revista Ideele
Patricia Wiesse Directora de la Revista Ideele
Ideele Revista Nº 256
(Foto: La República)

Es uno de los principales economistas del país pero nunca ha ocupado un cargo público. Sus opiniones muchas veces van a contracorriente. Considera que la minería no es el motor de la economía, como comúnmente se dice, y se resiste a ver el país a través de la dicotomía formal e informal como póstula De Soto. Cada una de sus afirmaciones tienen el sustento de una profunda investigación. El economista del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico Bruno Seminario ha realizado un estudio de los principales indicadores macroeconómicos del Perú desde el año 1,700 hasta la actualidad.

Los políticos y sectores empresariales difunden la idea de que el Perú es un país minero, y que la minería es el motor de la economía. Pero usted ha dicho que nunca lo ha sido.
Y ahora tampoco lo es. ¿Qué se entiende por la frase “país minero”? La minería en el año 2007, con los precios muy altos, representaba el 16% del PBI y el empleo directo que generaba era 2%. Esto quiere decir que el 98% de los peruanos trabajan en otros sectores. En este momento ya no es 16% del PBI porque los precios internacionales han descendido. Tan solo representa el 8%, que incluye a la minería, el petróleo y las refinerías del complejo metalúrgico. En realidad el 92% de la economía depende de otros sectores.

Quienes defienden la importancia del sector minero en la economía sostienen que la base del sector servicios está en la minería.
No, porque la base del sector servicios está en la urbanización de la sociedad. Siempre ha sido así. La mitad de la población se ha concentrado en Lima. Esa población necesita alimentarse, y para ello se deben comercializar los productos. Tampoco es cierto que sea el sector que más impuestos paga. La mayor parte de los impuestos no viene del sector minero, sino de los impuestos que pagamos cuando compramos productos.

¿De qué otros?
De la agricultura que siempre ha sido un sector enorme, y del terciario que está compuesto por el comercio, el turismo y el transporte. Lo que pasa es que cuando suben los precios de los metales la importancia del sector aumenta. Ahora que los precios están cayendo, su importancia va a disminuir.

¿Cuál ha sido la evolución del sector agrario?
La agricultura siempre fue el primer sector de la economía, por lo menos hasta que el país se comenzó a urbanizar. Ésta se divide en dos segmentos que tienen una lógica diferente: la agricultura de exportación y la de consumo interno. A la vez éstas tienen dos segmentos: la agricultura que abastece a las ciudades y la de subsistencia. La de exportación fue la que creció y floreció a principios del siglo XX y después de la guerra con Chile. Pero la que logró mantener su prosperidad hasta los años 50 fue, específicamente la costeña, con productos como el algodón y el azúcar. Estos productos llegaron a constituir el 30% de las exportaciones. Después comenzaron a crecer menos que el PBI. Cuando se produce el proceso de urbanización de las ciudades en el siglo xx, comenzaron a descender, y después con la reforma agraria se estancaron. El sector agrícola estuvo estancado durante quince años, entre 1970 y 1980. Ahora se está recuperando nuevamente por medio de la agroindustria, que está localizada en Ica, y ahora se ha ampliado al norte del país, especialmente a Piura. Este sector puede seguir creciendo.

¿En los últimos años ha crecido principalmente por la agroindustria?
No, también por el consumo interno. Recuerden que el sector agropecuario incluye a los animales, no solo las plantas, y el consumo de pollo ha crecido mucho.

¿Y cuál ha sido la base del crecimiento que hemos tenido a partir del año 2003?
Ese crecimiento comenzó antes y básicamente se debió a la expansión de la inversión pública. Aumentaron los ingresos tributarios de los mineros y eso se asignó a los gobiernos regionales. Pero eso no implica que el sector minero sea el más importante. Con eso simplemente se ha impedido que pare el crecimiento. Pero lo que hace crecer la economía son las inversiones relativamente independientes de la minería. Si se consiguieran otras bases para sostener el gasto público se podría desechar la minería.

Pero entonces no es tan grave que se paralicen grandes proyectos como Conga o Tía María.
Bueno, sí es grave porque crea un problema. Lo que pasa es que el Estado tiene una base tributaria bien limitada. Solo el 30% de la población económicamente activa paga impuestos, mientras que aproximadamente el 70% no. En ese contexto la tributación del sector minero es importante. El Gobierno depende de ella.

El 60% de las exportaciones es de metales.
Sí, pero la economía peruana no es exportadora. Ese es un evento relativamente reciente que ocurrió por el aumento de los precios internacionales. A principios del siglo XX la minería pesaba casi igual que la agroindustria, y así ha sido siempre. Esta situación comienza a cambiar a finales de los años 50, cuando empiezan a funcionar las primeras minas en el sur. La Southern con Odría,la de Marconay después las minas que se explotaron en la época de los militares. Es una tendencia relativamente reciente.

Pero entonces, por el momento, el sector externo también depende del sector minero.
Claro, porque básicamente se exportan productos mineros y eso trae dólares y permite que los sectores que dependen de la demanda interna importen cosas. Hasta que no se desarrollen otros sectores se va a depender del sector minero como proveedor de dólares; no como generador de empleo o de PBI.

¿Y por qué la política económica estatal pone todos los huevos en la actividad minera?
El Estado lo hace por alguna razón que nadie entiende. Es un Estado peculiar. Debería poner énfasis en otras actividades en las que trabaja la gran mayoría de peruanos.

¿El ordenamiento territorial es una alternativa para mitigar los impactos medioambientales que genera la explotación de la minería e hidrocarburos?
Las comunidades que están muy cercanas a la mina son los que sufren los costos medioambientales. Es obvio que la población agrícola va a protestar. Antes los proyectos se hacían en lugares muy lejanas y no había es problema. El ordenamiento territorial se tendría que hacer, pero en el actual esquema de gestión de proyectos mineros no funciona. Cada mina grande que se empieza a explotar genera unos conflictos enormes y se paraliza el proyecto. Las formas que asume el Estado tienen que cambiar porque la gente no le tiene confianza porque para empezar los estudios de impacto ambiental no son independientes sino que son encargados por las minas. Si tú me dices que has pagado por el estudio y que la mina no va a contaminar, simplemente no te creo. Es sensato, ¿no?

Queda como tarea pendiente.
Sí, porque si estos proyectos no se realizan tenemos un pequeño problema. Una de las tareas del próximo gobierno es revisar el esquema de productos ambientales e introducir uno que funcione. O llevar a cabo primero los proyectos que no estén cercanos a poblaciones. Antamina, que produce daños al medio ambiente, no ha tenido problemas porque está ubicada en un lugar alejado.

Ha hecho referencia a un 70% que no paga impuestos. ¿Se está refiriendo al sector informal?
Entender la economía en términos de formalidad e informalidad es un invento de Hernando de Soto. Es mejor no usar esa palabra. Eso hace creer a la gente de que el problema es tributario, y que si se arregla, la economía se vuelve formal. A un campesino de Ayacucho que le suban o bajen los impuestos no lo convierte en formal. Acá existe el dualismo: hay un sector moderno altamente productivo y un sector de pequeñas empresas bajamente productivo. No es un problema tributario sino uno que se ha heredado en el tiempo. Son dos estructuras tecnológicas absolutamente diferentes.

Lo que hace crecer la economía son las inversiones relativamente independientes de la minería. Si se consiguieran otras bases para sostener el gasto público se podría desechar la minería.

Y ello se reproduce en todos los sectores de la economía.
Sí. Por ejemplo en el sector comercial hay dos segmentos. Uno que es el sector relativamente moderno de los supermercados, que tiene economías de escala, y el otro es el de las pequeñas empresas. ¿Acaso bajando los impuestos se va a arreglar el sector? La única forma en la que se podría arreglar es que el sector de comercialización crezca más que las pequeñas empresas como de hecho está pasando.

¿Entonces esta dicotomía es consecuencia de un problema estructural de nuestra economía?
Así es. Se habla de formal e informal como si fueran categorías abstractas. Cuando uno ve cuáles son, dónde están, cómo se puede definir lo formal e informal se toma al trabajo dependiente e independiente. La mayor parte de independientes está en la agricultura, en el comercio y en el transporte. Los otros son menos del 10% de la fuerza de trabajo. Si se quiere arreglar el problema del trabajo independiente se tendrían que concentrar en esos tres sectores. En la agricultura poco se puede hacer, salvo esperar que la gente migre del campo a la ciudad. En el sector transporte y en el comercio está en vías de arreglarseporque recién están modernizando el sector comercial, y con la reforma del transporte que reduce el número de trasportistas se va a arreglar el problema de los independientes.Por eso digo que no se trata de un asunto tributario. Es un problema estructural que no tiene nada que ver con lo legal e ilegal.

¿Por qué hay sectores que no tributan? ¿Por qué no se establecen mecanismos más eficaces?
Es que el Estado no quiere cobrarles porque no le sale a cuenta.Cuesta más cobrarles. Los campesinos de la sierra no pagan IGV. Pero cómo se les cobra a 3 mil metros de altura. Sale muy caro. El problema estructural se manifiesta en que el aparato tributario es limitado. Es bastante tonto culpar a la estructura sectorial que es antiquísima, que viene de 1700. Siempre ha existido esta fuerte oposición en productividad. El gran problema es que el sector moderno nunca ha generado suficiente empleo como para abastecer a la gente.

Usted señaló que el esquema actual de este modelo económico empezó con Alan García. ¿No fue con Fujimori?
Yo me he referido a la forma de hacer política fiscal y determinar la inversión pública. En la primera parte del fujimorismo lo que hubo fue una recuperación. Después, en el segundo gobierno de Fujimori, la economía creció a un ritmo muy reducido. En la época de Toledo las bases del crecimiento eran relativamente sólidas porque estaban basadas en el desarrollo de las exportaciones no tradicionales. En los últimos año de ese gobierno comienzan a subir fuertemente los precios de los metales; suben como cinco veces el precio de algunos de ellos. Y eso permitió que emerja ese modelo que implementa Alan García.

Él se concentró en impulsar la actividad minera.
Pero en su gobierno la actividad minera no creció, sino que cayó consistentemente. Lo que creció fue el valor de las exportaciones. En el gobierno de Toledo se dictó la ley de canon y regalías, y por eso una fracción de las exportaciones mineras se fue a los gobiernos regionales y éstos se llenaron de plata. Al reglamentar la ley de transferencia fiscal tuvieron que dedicar esos recursos a la inversión pública. Los departamentos con canon son cuatro o cinco. La inversión del gobierno central ha crecido menos que la de los gobiernos regionales. El aumento de los precios también subió las utilidades de las mineras y una parte se reinvirtió en exploración y construcción de minas. Por otro lado, una parte de los ingresos para inversión pública se fue a Lima y el gobierno municipal hizo pistas y carreteras para apoyar la infraestructura en el sector servicios.

Así se mantuvo el modelo. ¿Y ahora qué pasa?
Que ya no funciona porque ese modelo depende de los precios internacionales.

¿Quiere decir que las políticas que aplican los distintos gobiernos no producen cambios y más bien, éstas son reacciones frente a los cambios de la economía mundial?
Así es. Ahora, ¿cómo se manifiesta eso en el tiempo? Veamos la estructura del comercio. Hasta 1914 nuestro comercio era con Inglaterra, y a partir de esa fecha comenzó a cambiar en favor de Estados Unidos. En 1940 ese país era el mayor socio comercial del Perú. El mismo proceso está ocurriendo ahora. China representaba el 1% de las exportaciones y ahora representa el 12%. Está ocurriendo lo mismo que en 1914. En los años 90 la inversión directa venía de Estados Unidos. ¿Ahora qué inversión directa viene de Estados Unidos? Todos esos cambios te dicen que algo nuevo está ocurriendo en la economía mundial, sólo que éstos demoran en procesarse. Eso impacta en el precio de las materias primas. Tienen que ver poco con los cambios de políticas.

¿Estados Unidos va a perder su hegemonía en el mundo?
Los indicadores dicen que sí. Lo mismo pasó con Inglaterra y está comenzando a pasar con China. Las regiones más ligadas a la nueva potencia se independizan primero. Ya hay varias manifestaciones. Estamos en un momento de cambio o transición que afecta el precio de los commodities.

Los ex presidentes, empezando por Fujimori, suelen lanzarse autobombos. Dicen que manejaron bien la economía, que su política económica funcionó e hizo que el país crezca. ¿Entonces nada de eso es cierto?
De la crisis del 2008 salimos rápido, pero no fue por la política fiscal ni monetaria sino porque los precios, que descendieron el 2008 y cayeron 40%, se recuperaron en seis meses. Ahora con la misma política monetaria la economía no se recupera porque los precios internacionales no han subido.

¿Pero Alan García no aplicó una política contracíclica efectiva?
El único que aplicó una política contracíclica fue el Banco Central de Reserva. Cuando Carranza sube el gasto fiscal ya se estaba recuperando la economía. Así no hubiese hecho nada, la economía se hubiera recuperado sola. Eso es puro cuento.

¿Y las llamadas reformas estructurales?
En la economía internacional se producen cambios que los gobiernos ignoran para hacernos creer que no tienen impacto en nuestra economía, pero sí lo tienen. Les encanta decir que esas reformas estructurales son la base del crecimiento y no lo son. La base del crecimiento se relaciona con las modificaciones importantes que ocurrieron debido a la emergencia de China. Solo cuando ese país comienza a convertirse en el motor del mundo es que comenzamos a crecer. Todos los países de Latinoamérica han crecido sin importar qué tipo de reformas hayan hecho sus gobiernos.

¿Se sobrevaloran las reformas de Fujimori?
No tienen ninguna importancia. Igual hubiéramos crecido.

Usted ha estado investigando durante 20 años las eras, las crisis cíclicas y las depresiones económicas que se producen en el Perú a lo largo de nuestra historia. Este estudio se ha plasmado en un libro imprescindible: “El desarrollo de la economía peruana en la era moderna”.
Quise comparar las intensidades de las crisis económicas y me encontré con la limitación de que las estadísticas oficiales arrancaban en 1950, y no podía hacer el estudio a largo plazo. Ninguno de los estudios que se habían hecho hasta el momento sobre las épocas históricas utilizaba los indicadores económicos que son precio, población y demanda. Los datos completos sobre la producción de los diferentes sectores, el ingreso per cápita, los precios de las importaciones y exportaciones existen recién desde 1950 en adelante.

¿Cuál es el principal aporte del libro?
Lo que he hecho es expresar en términos modernos la información que existía en el Perú desde 1700. Es decir: 300 años de historia económica en términos de PBI.Reconstruí estas series tomando 300 años de duración. También hay un aporte metodológico porque ahora se pueden comparar estas series sobre todo con las de otros países europeos porque, salvo Chile, los otros países latinoamericanos tampoco las tienen completas.

De la crisis del 2008 salimos rápido, pero no fue por la política fiscal ni monetaria sino porque los precios se recuperaron en seis meses. Ahora con la misma política monetaria la economía no se recupera porque los precios no han subido.

Su especialidad es estudiar las crisis de la economía peruana. Para ello debe ubicarlas dentro de los diferentes contextos históricos.
La economía y la historia son indesligables. Para estudiarlas crisis uno tiene que ubicarlas dentro de la historia económica peruana. En el Perú, aparte de las crisis regulares que ocurren con una periodicidad de ocho años – que son menores –hay unas de más larga duración. Es necesario estudiar el desempeño de la economía peruana a largo plazo: 50 años como mínimo.

¿De estas crisis depende el crecimiento o el estancamiento de la economía peruana?
Dependen de las fuerzas demográficas de largo plazo y de los factores vinculados a la evolución de la economía internacional. Tienen que ver con los precios de los metales y con los flujos y reflujos de capitales internacionales que vienen y van. Cuando hablo de las fuerzas internacionales me refiero a los cambios importantes como el que se produce con la hegemonía de Estados Unidos en 1914, que desplaza a Inglaterra; o la gran depresión de 1930 o el impacto de la Segunda Guerra Mundial. Ahora tenemos el crecimiento de China. Los ciclos se repiten.

¿En la economía peruana cómo se pueden reconocer esas fases de crecimiento? ¿Éstas tienen elementos comunes?
Crecimos muchodesde 1896 hasta 1908. Luego, desde ese año hasta la Primera Guerra Mundial hubo una relativa paralización del crecimiento porque se produjo una crisis muy importante. Después se solucionó el problema y volvimos a crecer. Yo creo que estamos en un momento parecido: la crisis del 2008 fue muy parecida a una que hubo en el mundo en 1908. Otra fase se inicióen 1942 y duró hasta 1973. Se produjo una fase de crecimiento por el aumento de las exportaciones primarias, provenientes primero de la agricultura y después de la Southern y del boom de la anchoveta. Es importante saber que la economía crece en periodos de 32 años aproximadamente.

¿En el Perú estamos entrando a una crisis?
En 1992 empezó otra fase de crecimiento que tuvo que ver con el crecimiento de la minería. Si aplicamos las probabilidades de la experiencia histórica, ésta debe terminar en el año 2028. Yo creo que estamos en un periodo medio que es de regularización o de tránsito. Es la primera paralización de China, todavía no viene la paralización definitiva y grande del crecimiento económico en ese país. Es muy temprano. China ha crecido 15 años y probablemente va a volver a recuperar su tasa de crecimiento.La fase de descenso comenzará cuando se detenga el crecimiento de China, más o menos en el 2021, 2022.

¿En ese momento la economía peruana podría entrar en una depresión?
Depende de cómo se maneje la adecuación a esos cambios internacionales que vendrán. Cuando se inicia la depresión siempre hay dos años realmente malos. En el primer gobierno de García hubo dos años en el que el crecimiento fue de -8, -7. El problema con estas depresiones es que después que se producen la economía demora mucho en recuperarse.

Pero poco se puede hacer frente a estos patrones internacionales.
Lo único es que se tiene que hacer es ser conscientes de que esos factores afectan el precio de los commodities y los flujos de capitales. Con precios internacionales bajos lo único que se puede hacer es reaccionar frente a esos cambios. Si no se toma conciencia de ellos se termina en desastres como el de 1980, durante el gobierno de Alan García. En ese momento comenzaron algunos cambios en la economía internacional y a él se le ocurrió implementar una política económica que no comulgaba con esos cambios. Tiene que haber congenialidad entre los cambios que se procesan en la economía mundial y los internos.

Alan García cerró la economía.
Ese no es el problema. La gente piensa que la política es el problema. Tú puedes cerrar la economía en algunas coyunturas y es bastante favorable, siempre y cuando tu política no contradiga los cambios que se hacen en los países fuertes. ¿Qué pasa si en Europa se generaliza la estatización de determinadas empresas estratégicas porque entra un gobierno nacionalista? Si ellos lo hacen, acá también se puede hacer. En 1930 se podían poner aranceles porque en Europa lo habían hecho. Ahora no se puede hacer. No es la política arancelaria en sí misma la que ya no funciona.

¿Entonces este estancamiento económico en el que nos encontramos es temporal?
Si se quiere crecer hay que cambiar este esquema de crecimiento. Acá hay dos factores: el regreso de los capitales que no se está produciendo, y los precios que van a demorar en recuperarse. Probablemente esto se comience a arreglar el año 2017 o 2018 porque estamos saliendo de un ciclo de depreciación y entrando a uno de apreciación del dólar. Esto puede continuar hasta que Estados Unidos reaccione, más o menos en los ñaos que he mencionado. Frente a ese ciclo nada podemos hacer. Son eventos de la economía internacional. Lo único que espero es que no se aplique una política suicidade ir contra ese ciclo.

¿Y cuando el BCR gasta millones en comprar dólares para que esa moneda no suba?
Eso solo tiene sentido si no hay una tendencia a que el dólar suba. Lo que se está haciendo al impedir que suba es depreciar las reservas.Y es por gusto porque igual va a subir.
¿Usted dijo que lo dejaría subir hasta 3.50 soles? ¿Por qué la gente cree que ese es el tope y que el dólar ya no pasaría de ese precio?
Si se quiere estimular la economía se necesita que el dólar suba o que permanezca estable; no que baje.Lo otro es simplemente una conjetura: si la gente sabe que el dólar está muy alto deja de comprarlo. Si lo dejan subir gradualmente, la gente sigue comprando.

La economía es un albur, ¿no?
Por eso es que el presidente del Banco Central o el ministro de Economía tiene que ser un buen economista, no basta con estudiar economía. Un buen economista tiene que saber de historia para comprender los ciclos.

¿Durante el gobierno de Toledo el BCR tuvo una buena política macroeconómica?
Es la misma que está practicando el Banco Central. Durante su gobierno instrumentalizó el régimen de metas de inflación.

Al frente estuvieron Óscar Dancourt y otros economistas.
Ellos sabían bien lo que estaban haciendo. Como ahora. Pero hay que reconocer que eso es bastante limitado. El impacto de la política monetaria es bien reducido. La tasa de interés es el 1%.

¿Hay que bajar las tasas de interés?
¿Para qué? Para que la gente solicite un crédito para comprar carros, casas, artefactos. Son importaciones. Casi todo el impacto de la política monetaria tiene que ver con casas o bienes durables. El otro problema es que el impacto de la política monetaria es asimétrico. Una cosa es sacar el dinero y otra cosa es estimular la economía cuando ya hay dinero. Ahora no falta dinero. Si metes más dinero éste se puede quedar ocioso. El impacto es bastante reducido y se dirige a los importadores de autos y otros artículos que es un sector que no interesa estimular.

Más bien hay que estimular al sector exportador.
Sí, porque el problema es que las exportaciones no tradicionales se han reducido. Han caído hasta en 40%. Si se quiere crecer hay que recuperar ese sector. La industria textil está en crisis. El único sector que crece es el de las frutas y alimentos que van a Estados Unidos. Necesitas planes de reconversión industrial de algunos sectores y planes de planificación productivos.

¿El modelo primario exportador basado en la minería va a colapsar? ¿Cuál sería el nuevo modelo?
Colapsaría en los próximos quince años. Hay un cambio en el crecimiento de China que antes se basaba en la industria pesada y ahora se basa en el consumo. La industria pesada demanda metales y la de consumo demanda alimentos. Si quieres seguir exportando a China tienes que satisfacer sus necesidades a través de la agricultura y la agroexportación. Ahí va la uva que se está sembrando en Piura. Después está un recurso que nunca se ha exportado que es la madera procesada de la Amazonía que puede generar un montón de plata. En cuatro años se podrían estar exportando 6 mil millones de dólares en madera procesada, no en bruto. Nohay nada que impida que las exportaciones industriales crezcan para ser más o menos el 20 % o 30% de las exportaciones totales. Una economía basada en esas exportaciones es más equilibrada.

Otro sector que para usted es muy importante es el turismo.
Pero lo deben entender de una manera más general. No es el turismo tradicional. Es importante por los restaurantes. Como la actividad es altamente intensiva en mano de obra con eso pueden tener empleo varios millones de personas. Ese es el modelo de crecimiento español. Es urgente construir infraestructura, especialmente aeropuertos. Modernizar el aeropuerto de Lima y construir más en provincias. Se están recibiendo tres millones de turistas. Que se llegue a recibir 10 millones. Ese salto de tres a dieza tendría casi tanto impacto como toda la minería en su conjunto.Con el turismo vienen las convenciones, los centros logísticos, las salidas de transporte. Ese es un crecimiento apoyado en el sector terciario. Ese sería un nuevo modelo de crecimiento al que se debería apuntar.

Agregar comentario

Ideas claras las de Bruno.

Ideas claras las de Bruno. Hay un tema que aparece ausente o casi ausente. El de los actores sociales, los que se forman históricamente como resultado y en parte como causal de los hechos económicos, es decir, la economía política que está detrás. Para que caminemos en esa dirección alguien en la sociedad, muchos, tendrían que reconocerse detrás de él, organizarse políticamente para ello y conquistar el gobierno y parte del poder. En el Perú hablar de desarrollo tiende siempre que ser un llamado a la acción.

Entrevista

Memoria