Reducción de la pobreza en el Perú: lo que ocurrió y lo que nos espera

Álvaro Monge Zegarra Socio de Macroconsult S.A.
Ideele Revista Nº 256
(Foto: Andina)

Para el Perú, los últimos diez años han significado un desempeño macroeconómico sin precedentes. Con una tasa de crecimiento promedio anual del 6%, un superávit fiscal de poco más del 1% del PBI durante ese periodo y una inflación de alrededor del 3%, fue uno de los países de América Latina que no solo creció más sino que lo hizo en un contexto de estabilidad en sus equilibrios fundamentales. La recesión, hiperinflación y desequilibrio fiscal que caracterizaron décadas pasadas dieron paso a un periodo de bonanza, no observado en nuestra historia económica reciente. A pesar que seguimos siendo una economía pequeña y vulnerable al contexto internacional, nuestra capacidad de reacción frente a los cambios abruptos de este contexto es mejor que, por lo menos, hace 35 años. Por ello, la reciente desaceleración económica si bien inevitablemente va a generar tasas de crecimiento menores (probablemente alrededor del 3% para los próximos años) no necesariamente debería significar caer en una recesión u observar desequilibrios mayores en nuestras cuentas públicas.

Lo que ocurrió
Entre los principales efectos positivos de este crecimiento económico destaca la reducción de la pobreza. La tasa de pobreza monetaria cayó de 60% (2004) hasta 23% (2014), casi 40 puntos en 10 años o 4 puntos por año definiendo una elasticidad promedio de 0.6 (cifra relativamente alta para estándares internacionales). En términos absolutos la reducción de la pobreza ha sido mayor en zonas rurales que en la zonas urbanas (partían de una base más alta), pero la intensidad de la caída ha sido mayor en las ciudades (cuando el cálculo se corrige por esta distorsión). Si bien entre 2004 y 2014 la pobreza rural se redujo en 37 puntos porcentuales (desde 83% hasta 46%) frente a los 33 puntos de la zonas urbanas (desde 48% hasta 15%), hoy la pobreza rural es la mitad que hace 10 años, mientras que la pobreza urbana es apenas un tercio. Distintas mediciones arrojan que al menos alrededor del 70% de la caída de la pobreza en la década se debe a un aumento en el ingreso promedio de las personas derivado del crecimiento de la economía.

Lo anterior no debería sorprender ya que la capacidad de inclusión social que tiene crecimiento del aparato productivo depende críticamente del grado de articulación económica del territorio, siendo las zonas urbanas donde esta característica es más clara. Por ello, el hecho que el Perú como territorio sea más urbano que en el pasado en parte explica la mayor relevancia que ha tenido el crecimiento en la reducción de la pobreza de las familias asentadas en él. Al año 2014, un 75% de la población peruana vive en ciudades (de diferente tamaño e importancia) a lo largo de una estructura compleja de dependencia económica que va desde una metrópoli consolidada (Lima), tres en proceso de consolidación (Arequipa, Trujillo, Chiclayo), 10 ciudades mayores (sobre todo en la sierra), 7 ciudades intermedias (sobre todo en la costa) y 13 ciudades menores; las cuales se articulan con un entorno urbano-marginal y semi-rural (sobre todo en la costa) y en menor medida con los espacios rurales concentrados (sobre todo en la sierra). Junto con ello, coexiste una pirámide poblacional en evolución cuya base (población hasta los 15 años) es cada vez más delgada cediendo terreno, sobre todo, al segmento medio (entre 25 y 55 años). El cambio no es menor ya que determina una oferta laboral más amplia lo cual junto con el proceso de urbanización y crecimiento económico comentados determina mercados de trabajo urbanos más dinámicos.

De igual modo, el gasto social en el Perú ha aumentado (a pesar que sigue siendo uno de los más bajos en América Latina). Usando diferentes definiciones de gasto social (educación, salud, protección social) o infraestructura social (saneamiento, transporte, vivienda) se puede identificar un aumento promedio anual de alrededor del 9% en términos reales en los últimos cinco años (periodo en que las estadísticas oficiales permiten datos comparables entre sí). Este aumento ha sido superior al crecimiento económico lo que ha permitido que la importancia del sector social en términos de PBI también aumente. En concreto, si es que el gasto social en el año 2009 era ligeramente superior al 9%, para el año 2014 este gasto superaba el 10.5%. El vínculo del gasto social con la reducción de la pobreza monetaria es más tenue y, aunque tiende sustentar en parte los efectos redistributivos del crecimiento, es mejor compararlo con progresos a nivel de brechas de cobertura concretas. Por ejemplo, con el aumento de 54% a 77% en la cobertura de educación inicial en zonas rurales entre 2009 y 2014 o en el incremento en el acceso a agua potable de 36% a 64% de los hogares en estas mismas zonas, en el mismo periodo. Por ello, al cambiar la definición de pobreza y analizarla más bien bajo un enfoque no monetario, se pueden identificar tendencias similares aunque menos pronunciadas. La pobreza medida por Necesidades Básicas Insatisfechas (condiciones de vivienda, acceso a servicios sociales, cobertura de educación, entre otras) se ha reducido 15 puntos entre 2004 y 2014 (desde 35% hasta 20%).

Lo que nos espera
A pesar del buen desempeño reciente, no se debe perder de perspectiva los retos que todavía condicionan el futuro próximo. Primero, la inminente desaceleración de la economía peruana. Como se indicó, en los próximos dos o tres años, la economía peruana crecerá a un ritmo menor lo cual naturalmente afectará la capacidad de reducir la pobreza (en cualquiera de sus dimensiones). Por un lado, se esperan mercados laborales menos dinámicos y el consecuente efecto negativo sobre el ingreso familiar disponible. Por otro lado, los menores ingresos públicos generarán menores posibilidades para financiar expansiones adicionales del gasto social con el consecuente efecto negativo sobre la calidad y cobertura de programas sociales o incluso infraestructura social básica. Sin redes de protección social efectivas que actúan como amortiguadores de corto plazo, restricciones de liquidez de corto pueden tener un efecto empobrecimiento sobre segmentos poblacionales importantes (sobre todo urbanos y que hayan escapado de la pobreza recientemente).

Recuérdese que a pesar de que los mercados de trabajo han aumentado de tamaño, nuestra fuerza laboral continúa caracterizada por niveles relativamente bajos de capacitación y capital humano (poco más del 40% de la población adulta no tiene secundaria completa y menos del 20% tiene educación superior). Esto, en parte, determina problemas de productividad e inserción laboral redundando en una estructura todavía fuertemente informal. Tal condición determina que los niveles de vulnerabilidad a shocks económicos no idiosincráticos sigue siendo relativamente alta para la mayoría de trabajadores. De acuerdo con las últimas mediciones hechas usando la Encuesta Nacional de Hogares, 36% de las familias que superaron la pobreza entre 2012 y 2013 (cuando la economía creció 6%) retornaron a ella en el 2014 (cuando la economía apenas creció 2.4%).

Segundo, incluso si la economía continuara creciendo a tasas cercanas al 6%, la reducción de la pobreza sería cada vez más difícil. Esto es previsible en la medida que la pobreza remanente luego de un periodo prolongado de reducción de la pobreza tiende a concentrarse alrededor de los núcleos duros de la pobreza. En el caso peruano, este núcleo duro lo constituyen los espacios geográficos menos articulados a la economía de mercado. En particular, destacan las zonas del área rural concentrada con un menor acceso a servicios básicos y deficiente infraestructura y la zona rural dispersa ubicada sobre todo en las zonas alto-andinas y en la selva baja. Estas localidades representarían alrededor del 15% de la población donde el proceso de inclusión no ha empezado.

Puesto de este modo, lo que nos espera en el corto plazo es un contexto de menor margen de maniobra en lo social con un crecimiento económico menor, aumento de la vulnerabilidad social en el corto plazo y restricciones fiscales para financiar expansiones del gasto. A partir de esa realidad, el debate político debería estar alrededor de cuáles son las opciones de reasignación y priorización presupuestal en un contexto post – bonanza. De acuerdo con lo discutido, algunas opciones razonables son priorizar los programas de fortalecimiento de capital humano (con efectos de mediano y largo plazo) frente a programas de asistencia (con efectos solo en el corto plazo) limitando estos últimos solo a grupos focalizados de forma muy precisa. Luego, infraestructura social básica (sobre todo en zonas donde esta plataforma es escasa) y que permitan una mayor articulación del aparato productivo con los mercados locales. Finalmente, mecanismos de coordinación entre políticas y sectores que permitan aprovechar sinergias y potenciar el impacto de políticas específicas así como rigurosos procesos de monitoreo, supervisión y evaluación que garanticen la calidad y eficiencia del gasto.

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