Repensar, luego descentralizar

Gonzalo Alcalde Doctor en Políticas Públicas. Docente de la PUCP y la UNMSM.
Ideele Revista Nº 275
Foto: Radio Nacional.

La sexta reunión GORE-Ejecutivo (06-07 noviembre) tuvo como resultado una decisión trascendental para la descentralización. Sin embargo, pasó casi desapercibida en una semana dominada por el partido de fútbol Nueva Zelanda-Perú y por las declaraciones de Marcelo Odebrecht a los fiscales peruanos en Curitiba.

Por primera vez en quince años, un gobierno se ha comprometido a formar un cuerpo técnico (de cinco ministros y cinco gobernadores) para “repensar” temas de fondo del proceso de descentralización, el cual ha cumplido quince años mostrando bastante desgaste. La presidenta del Consejo de Ministros, Mercedes Aráoz, ya adelantó algunos de los temas prioritarios que tratará este foro intergubernamental: fortalecer las mancomunidades, viabilizar la descentralización fiscal, y desarrollar proyectos integrales.

Esta es una muy buena noticia, pero el nuevo foro debe materializarse lo antes posible. ¿Por qué? Ante el percibido fracaso de la descentralización, muchos han asumido que la solución a los problemas del proceso es recentralizar, y esta parece una tendencia dominante a pesar de no estar sustentada en un diagnóstico serio y consensuado que involucre a todos los actores relevantes. Actualmente los llamados a la recentralización vienen visiblemente de la mayoría parlamentaria, pero también del gabinete mismo: por ejemplo, el ministro de Salud, Fernando D’Alessio, ha propuesto en noviembre que el ministerio retome el control de las direcciones regionales de salud, un claro retroceso en la descentralización administrativa.

El inicio de este gobierno hace un año y medio era, en realidad, el momento propicio para lanzar un espacio de alto nivel que reoriente la descentralización, con mirada estratégica de largo plazo. Algo así como el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) cuya implementación está pendiente hace casi una década. Lo que sí se instaló—el mecanismo de reuniones bimestrales GORE-Ejecutivo—era también necesario y muy valioso para coordinar aspectos operativos (destrabar proyectos y solucionar conflictos), pero ya en julio de 2016 había al menos dos grandes razones para empezar a repensar el diseño y el propósito de la descentralización, y para formular nuevas políticas de Estado al respecto:

  • Primero, desde el desmantelamiento del Consejo Nacional de Descentralización en 2006 ha faltado un espacio de conducción donde se sienten los distintos niveles de gobierno a pensar en los “nortes“ de un proceso democrático que, según nuestras leyes, debe ser permanente, irreversible y gradual. Desde entonces, y en gran parte debido a la falta de conducción de alto nivel, ha seguido creciendo de manera preocupante la agenda de grandes problemas políticos, fiscales, y administrativos pendientes, sin que haya posibilidad de soluciones integrales y concertadas.
  • La segunda razón es el decreciente apoyo político para la descentralización, que por naturaleza siempre genera resistencias. Esto se ha debido, justamente, a la falta de liderazgo y creciente lista de problemas sin resolver. Sin apoyo de los principales partidos políticos, de los medios de comunicación y de la ciudadanía misma, no hay posibilidad de éxito. En la práctica, la mayoría parlamentaria fujimorista viene pidiendo explícitamente la recentralización en los últimos meses, y los medios de comunicación enfocan principalmente la corrupción y las instancias de ineficacia de los gobiernos regionales (casi nunca las historias de éxito, que también abundan). El apoyo de la población, ya minoritario al inicio de este gobierno (solo 20% consideraba al proceso como algo positivo en 2014), es aún más bajo tras el mal manejo local y regional de los desastres de 2017. Sin un nuevo consenso sobre el futuro de la descentralización y sobre cómo resolver sus problemas, que sea comunicado efectivamente, es imposible recuperar este apoyo político.

Adicionalmente, el modelo de respuesta escogido ante los estragos del Niño Costero nos da otro motivo urgente para empezar a reflexionar acerca del rumbo que está tomando la descentralización. La Reconstrucción con Cambios representa una enorme intervención pública que en 2017–2020 inyectará más de S/25 mil millones adicionales de inversiones en 13 regiones. No obstante, este saludable aumento de las inversiones se dará asignando a los gobiernos subnacionales un papel ejecutor, no de conductores del desarrollo en sus ámbitos como señala el marco normativo. Parecería que a raíz de la incapacidad mostrada por numerosos gobiernos subnacionales frente a los desastres se ha decidido enfatizar la construcción de capacidades, pero bajo mucho mayor supervisión de los ministerios y de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, a la vez que se controla permanentemente la corrupción desde la Contraloría. Es inevitable que en los próximos años este nuevo modelo que regirá para gran parte de las inversiones afecte, de manera general, las relaciones entre los niveles de gobierno, y por ello las posibilidades y límites de la descentralización.

Concretamente, ¿qué grandes líneas del proceso deben repensarse en este nuevo foro? En realidad, todas. El modelo, formulado de manera apresurada hace 15 años para un país bastante distinto, requiere de una renovada visión y de un plan de largo plazo, lo cual necesariamente requerirá a su vez del rediseño de varios aspectos importantes para su ejecución. La descentralización, finalmente, no sólo busca cambiar la gestión y organización del Estado, sino el patrón de desarrollo del país. Por ello, la reflexión sobre qué buscamos con la descentralización debe ir de la mano de la reflexión que ya inició el CEPLAN sobre la visión de país que queremos para el largo plazo.

Pero también se debe concertar nuevos “nortes“ en aspectos clave como la descentralización política, para fortalecer la legitimidad, rendición de cuentas, representación y participación, especialmente en los gobiernos regionales. Asimismo, la descentralización fiscal, para saber qué niveles de verdadera autonomía se quiere lograr en los GORE y bajo cuáles condiciones, no solo cuánto se transfiere y cómo se ejecuta. En cuanto a la descentralización administrativa, queda pendiente aclarar definitivamente qué competencias corresponden a cada nivel, cómo articularlas, y cómo formular mejores políticas desde cada nivel (y si es que, efectivamente, se espera que haya capacidades reales de hacer políticas regionales y locales). Finalmente, no debe olvidarse la reorganización territorial del Estado, dimensión fundamental del modelo original que quedó trunca con el referéndum fallido de 2005. Necesitamos saber si con las mancomunidades se buscará en el largo plazo viabilizar verdaderas (macro)regiones que sean sostenibles económicamente.

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