La revista británica Prospect incluyó, hace dos años, a Hernando de Soto en la lista de los 36 intelectuales más influyentes del mundo. Este reconocimiento se suma a muchos otros que ha acumulado dentro de su trayectoria. Entonces, cuando nuestro laureado economista propone una serie de medidas respecto de la minería informal, lo menos que podemos hacer es tomarlo en serio. Muy en serio, hasta el punto de cambiar las reglas de juego y desmantelar el marco legal y las acciones que desde hace más de diez años se vienen tomando para controlar la minería informal e ilegal solo porque ahora se le ha ocurrido que no funcionan.

I. De cómo De Soto agita el gallinero
Cada cierto tiempo el economista Hernando De Soto lanza ideas fabulosas para la salvación del país. Parece tener la receta para solucionar todos nuestros males: la pobreza, la situación de los pueblos indígenas, y ahora, el azote de la minería informal e ilegal. Lo curioso es que, en todos los casos, prescribe el mismo remedio: expandir el derecho de propiedad entre todos los peruanos. Suena bien.

La maquinaria de marketing es uno de los puntos fuertes del presidente del Instituto Libertad y Democracia (ILD). Cada una de sus investigaciones (en muchos casos se trata de manifiestos con pretensiones científicas) han sido resumidas en frases impactantes: “El otro Sendero”, “El misterio del capital”, “TLC hacia adentro”, “Bagua no es avatar” y “Conga va pero con nosotros”, además del intento fallido de apoyar al ministro de Economía Alonso Segura con su fallida ley Pulpín: “Bájele el pulgar y vaya a la Segura”.

Si algo sabe hacer muy bien De Soto es vender sus ideas. No solo ha trabajado para países como la Libia de Gadafi, Mongolia y Tanzania, sino que tiene innegables reconocimientos internacionales. Existe gente influyente que lo tiene en muy alta estima. Cada vez que se acerca el Premio Nobel de Economía, no falta quien lo mencione como posible candidato. Que los rumores salgan de los pasillos de su misma institución no le resta importancia.

Lo menos que podemos hacer, entonces, es tomarlo en serio. A los últimos presidentes les ha interesado escucharlo. Alberto Fujimori y Alan García han trabajado algunos proyectos con él, aunque poco se sabe de sus resultados, como el famoso “TLC hacia adentro”, que promocionó junto al expresidente García.

Intentamos ubicar a De Soto infructuosamente para que nos explique de manera detallada en qué consiste su propuesta sobre la minería informal. O al menos para que nos puedan brindar los últimos alcances del documento extenso – de 800 páginas - que en diciembre del año pasado anunció que estaba preparando.

Han pasado cuatro meses y no se ha vuelto a saber nada. En el Instituto Libertad y Democracia nos derivaron con el señor Gustavo Marini quien, nos dijeron, está a cargo del proyecto. Marini nos respondió que sus funciones no incluían brindar entrevistas a los medios y nos puso en contacto con la asistente personal de Hernando de Soto, la señora Melisa Mussio, quien al parecer tampoco estaba ni autorizada ni interesada. Se limitó a enviarnos propaganda pagada aparecida en la prensa.

Para poder comprender la propuesta de Hernando De Soto frente a la minería informal nos hemos basado en su documento -¿o manifiesto? - “Conga va pero con nosotros”. Sus principales propuestas son: Derogar los siete decretos que regula la minería informal, autorizar la invasión de concesiones mineras inactivas, reducir el pago de impuestos de la minería a pequeña escala de 4% a 1.5% y dejar de usar instrumentos tributarios formales.

Zona liberada (de regulación)
(Sic): “Pedimos que se tome la decisión de suspender las normas que afectan el nnormal desarrollo de las actividades de los mineros informales hasta que se considere llevar adelante un verdadero proceso de formalización. Específicamente, solicitamos que se suspendan los efectos de las siguientes normas: los decretos legislativos 1099, 1100, 1103, 1104, 1105, 1106 y 1107 y, en especial, el DL 1102, que incorpora el delito de minería ilegal en el Código Penal y expone a los mineros al acoso de las autoridades públicas y de la Policía Nacional”.

Hernando De Soto sostiene que su propuesta solo alcanza a los mineros filonianos, más no a los que trabajan la minería aluvial, que es la que se realiza al borde de los ríos. De esta manera busca ponerle el parche a quienes lo acusan de apañar a los ilegales. Sin embargo, la minería filoniana no es sinónimo de cuidado del medio ambiente. En Ananea (Puno) también se practica y ésta es una de las zonas más contaminadas del país debido a la actividad minera.

El autor de El otro Sendero busca, sin éxito, desmarcarse del horror de Madre de Dios, ya que la derogatoria de los decretos 1099, 1100, 1103, 1104, 1105, 1106 y 1107, que plantea, permitiría que se siga desenvolviendo, sin restricciones todo tipo de minería a pequeña escala.

Los decretos emitidos a partir del 2012 están vinculados al control de dragas, carancheras, balsas gringo y la maquinaria que se emplea en la minería aluvial. También al control de insumos químicos como el mercurio, el cianuro e incluso la gasolina que en Madre de Dios se usa de forma indiscriminada. En resumen, la propuesta del ILD implica que no exista ninguna restricción a la minería ilegal en todo el territorio nacional y, por extensión,que las mafias continúen operando, pero con la legitimidad que les brindaría el desmontaje del aparato legal que las combatía. ¿A eso se referían con “el normal desarrollo de las actividades de los mineros informales”?

De Soto quiere ser el nuevo Velasco
En uno de los comunicados en el que aparece su firma, se dice lo siguiente: “Solo el 1.2% del territorio minero que ha sido concesionado está siendo trabajado. Queremos tener acceso al 98.8% restante. Déjennos competir”.

Esto significa autorizar que se tome posesión de todas áreas que han sido concesionadas pero que no están activas, lo cual propiciaría una ola de invasiones de consecuencias sociales escabrosas. Imaginemos los territorios concesionados a Quellaveco, Tía María y hasta el mismo Conga, invadidos por mineros informales.

De esta manera Hernando de Soto quiere promover una nueva reforma agraria. El mismo que se distingue por ser un celoso promotor de la propiedad individual a todo terreno (su propuesta en el Baguazo fue lotizar de forma particular los territorios indígenas), no ha tenido problema de ir en contra de sus posiciones primigenias y ahora propone hacer tabla rasa del ordenamiento legal que protege las concesiones.

Solo que ahí chocaron con Chocano. La política del “quítate tú pa ponerme yo” que se afana en recomendar no le hace ninguna gracia al gremio más importante de pequeños mineros que son dueños de concesiones, la Sociedad Nacional de Minería en Pequeña Escala (Sonamipe). “Su propuesta va contra del estado de derecho. Su posición es que cualquiera se pueda meter a nuestras concesiones, y esto no es posible”, advierte Manuel Reynoso, presidente de dicha organización.

La Federación Nacional de Pequeños Mineros y Mineros Artesanales del Perú (Fenamarpe), es la organización aliada y base de De Soto. Esta organización ha sido cuestionada por usar la protesta y cobrar comisiones para dirigirla.

Otros aliados de De Soto son los dueños de las plantas de tratamiento. Manuel Reynoso precisa que abusan de ellos al cobrarles comisiones altísimas por sus servicios: “Estos señores cobran lo que quieren por las maquilas y nos descuentan lo que les da la gana. Además no nos dan ningún recibo”.

Al presidente de la Sonamipe le sorprende también que a De Soto no le haya interesado conversar con ellos. Que ni siquiera quiera recibirlos. Es extraño en una persona que tiene la intención de elaborar una propuesta consensuada en favor de la formalización. Todo indica que defiende los intereses de solo un sector de los informales y de los dueños de las plantas de tratamiento.
Y por si esto no fuera suficiente, el coctel que propone el Instituto Libertad y Democracia es explosivo. Plantea reducir el impuesto de 4% (que ya es poco) al 1.5%. Esta medida se equipara a aquéllas que el Estadoestablece para actividades que considera estratégicas y que son necesarias para el desarrollo nacional como la agroexportación o la ley de promoción para inversiones en la Amazonía o en zonas altoandinas (al margen de las observaciones que se puede hacer a cada una de ellas).

La rebaja de la tributación a casi la cuarta parte termina siendo casi un subsidio para una actividad que explotó en el país cuando se volvió insostenible por los daños ambientales y sociales que generaba.

¿Se necesita dar incentivos para realizar esta actividad? El ministro del Ambiente, Manuel Pulgar Vidal, piensa más bien que la minería no tiene por qué ser una actividad barata: “Se tiene que exigir que se cumplan las condiciones mínimas para que se haga bien y que asuman los costos ambientales. Esto significa tener buenos taludes e impermeabilizar los relaves, manejar el agua ácida. Todo eso tiene un costo que debe asumirlo el inversionista. Además, es una actividad económica de impacto. Los Estados no promueven empresas nucleares en forma de pequeña y micro empresa, igual es con la minería”.

Y por si esto fuera poco, el Instituto Libertad y Democracia propone la reducción de los trámites de formalización. Sin embargo, a entender de diversos especialistas, estos requisitos son los mínimos, y reducirlos supondría mantener ese “desmadre” que es la actividad minería informal en estos momentos.

“La evasión de los instrumentos tributarios formales y que se usen solo declaraciones de compra, tal como propone De Soto, son propuestas para evitar la trazabilidad tributaria, que es una manera de controlar al minero ilegal” subraya Pulgar Vidal.

A pesar de sus críticas al proceso de formalización, el abogado y especialista en el tema, Cesar Ipenza, considera que éste es irreversible y que lo que plantea De Soto es irresponsable.“Estoy de acuerdo con el proceso. Hay que hacer interdicción dirigida a los mineros ilegales, remediar las áreas destruidas y trabajar en la reconversión de la actividad”, sostiene.

En conclusión, la pócima mágica de nuestro célebre personaje consiste en expandir los derechos de propiedad y fomentar la formación de empresas para todos. De Soto quiere aplicar la fórmula de formalización de ambulantes para los pueblos indígenas y para los mineros informales. El problema principal de la minería informal no es que no tributen, sino el costo social y ambiental. El costo vital. Billetera también mata planeta. Qué miedo, De Soto.

II. De cómo la formalización minera da pasos de tortuga
Fueron 75 mil pequeños mineros los que se acercaron a la ventanilla única de sus respectivos gobiernos regionales para iniciar su proceso de formalización. Esto ocurrió exactamente hace tres años. Solo 631 lo lograron, y si nos atenemos estrictamente a la ley, el resto está en calidad de ilegal.

No es un fenómeno exclusivamente peruano. El mismo problema lo tienen Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Venezuela. Haciendo un poco de historia, estamos ante una actividad ancestral. Vienen a nuestra mente antiguas imágenes de 1930 en las que se ven a los colonos remojándose los pies en los lavaderos de oro del Manu y Tambopata en Madre de Dios. En los años 70, hubo políticas de promoción de la minería artesanal. El Estado creó el Banco Minero que compraba el oro que producían los pequeños mineros. El final de este apoyo coincide con la crisis de los años 80, que vino acompañada de recesión económica, crisis del agro y violencia política. Es entonces que aparecen las otras modalidad de este tipo de minería: la informal e ilegal que, debido a los altos precios del oro en la última década – en diez años el precio prácticamente se cuadruplicó - la convirtió en una metástasis destructora e imparable, que se le ha escapado por completo de las manos al Estado. Detrás o al costado del minero informal está el ilegal agazapado, confundido con el otro, aprovechando la falta de control, corrupción y ausencia del Estado.

A inicios del año 2002 se promulgó la primera ley de formalización para la pequeña minería y la minería artesanal, dirigida a los que no tenían una concesión y a los que no contaban con los permisos para poder operar. O fue demasiado tarde o la avalancha fue tan rápida que nada pudo frenarla. Según César Ipenza, se partió mal. No ha habido estrategias de formalización diferenciada, de acuerdo a las características geográficas y sociales de cada zona. No es lo mismo la minería aluvial que la filoneana o la de socavón . “Las leyes y normas se aplican para cualquier minero del país, sin entender las particularidades de la minería aluvial. Ella afecta al bosque y por eso se necesitan permisos especiales de desbosque”, precisa.

Las cosas no marcharon bien y muchos mineros, que no eran pequeños, se aprovecharon del nuevo marco jurídico para sacar ventaja. “En África, la extensión que puede explotar a un minero pequeño es de 50 hectáreas; en el Perú es de 2 mil hectáreas. Se debe evaluar esto porque en la minería aluvial la capacidad de remoción no debe superar las 350 toneladas métricas. Además, no se especificó qué tipo de maquinarias están permitidas. Por eso utilizan maquinaria pesada y explotan como los medianos”, sostiene Lenin Valencia, de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.

Si en dos distritos de Lima - Carabayllo y Collique - hay minería de este tipo, no debe sorprender que sus tentáculos se hayan extendido a los 24 departamentos del país. El Ministerio de Energía y Minas debió hacer un censo, pero hasta ahora no se manifiesta.

El año 2005 fue fatídico para el apacible departamento de Madre de Dios. Los mineros invadieron la zona de amortiguamiento de la reserva de Tambopata y, paralelamente, se formaron campamentos mineros que se convirtieron en poblados sin ley ni orden, regidos por el capitalismo salvaje en lo referente a la comercialización del oro, y por la ley de la selva en lo referente a la planificación y desarrollo urbano. Los ríos se secaron y los cráteres lunares aparecieron en espacios de bosque. La Dirección Regional de Minería aceptaba los petitorios mineros sin importarle si esos terrenos estaban destinados para otras actividades. Esta entidad siempre pecó por omisión y pecó por corrupción. En general, aparecieron personajes con intereses non sanctos. Un ejemplo: En el 2012 el periodista Óscar Castilla descubrió que el director general de hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas, Luis Vicente Zavaleta, era el dueño de la empresa Universal Metal Trading, una de las mayores empresas exportadoras de oro del país.

Lenin Valencia agrega: “La minería informal afecta a los agricultores y a los forestales. Los gobiernos regionales y sus direcciones son los responsables de las superposiciones que vienen reproduciéndose desde los años 90. Incluso hay superposición en el 65% del territorio del corredor minero de Madre de Dios, donde la minería es permitida”.

Las invasiones se aceleraron por el impacto que produjo la construcción de la carretera Interoceánica que favoreció la migración de Cusco, Puno y Arequipa. A pesar de que se elaboró un Plan Nacional para la Formalización de la Pequeña Minería, que se creó una comisión técnica multisectorial para darle seguimiento a dicho plan, que en el 2012 se emitieron nueve decretos legislativos para frenar la minería ilegal, que se dictó un decreto de urgencia para el ordenamiento minero de Madre de Dios, que se recuperaron las cuencas de los ríos Ramis y Suches en Puno, que se trató de frenar la minería ilegal a través del decreto que regula la interdicción en todo el territorio, y que se incorporaron al Código Penal los delitos provenientes de ésta, nada pudo detener la afiebrada actividad, ni siquiera en la zona de amortiguamiento de la Reserva de Tambopata.

En el año 2008, el control de esta actividad y del proceso de formalización pasó enteramente a los gobiernos regionales. El Ministerio de Energía se liberó del bulto. Para el ministro del ambiente, Manuel Pulgar Vidal, fue un error tremendo que se les entregase las competencias sobre la minería artesanal, pequeña minería y minería ilegal a los gobiernos regionales. Una primera consecuencia fue que la corrupción se desató. El presidente regional de Madre de Dios, Luis Otsuka, ha denunciado que ningún funcionario de la gestión saliente sabe dar cuenta del dinero enviado por el MEF para su ventanilla única. Se esfumó. “EL Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) ha hecho un estudio sobre el nivel de cumplimiento de los gobiernos regionales para el que ha utilizado ocho indicadores, y el puntaje ha sido solo del 2%”, recalca Pulgar Vidal.

Frenada brusca
En el papel se ha normado el proceso, se han regulado los procedimientos para la interdicción de la minería ilegal, se han establecido medidas para fortalecer la fiscalización ambiental y el control de la distribución , transporte y comercialización de insumos químicos, maquinarias y equipos que se usan en la actividad. (Efecto boomerang: Las actividades ilegales están migrando de una zona como Madre de Dios en la que se ha concentrado la interdicción a otras como Huánuco, donde la minería de este tipo es reciente.)

Las ventanillas únicas de los gobiernos regionales recibieron 75 mil solicitudes. El departamento que más declaraciones de compromiso recibió fue Arequipa (más de 14 mil), seguido de Ayacucho (más de 8,500), Apurímac y Puno. En Madre de Dios se presentaron más de 1600. En la provincia de Lima se presentaron 1319 y, específicamente, en Lima metropolitana 660. Ni la Provincia Constitucional del Callao está exenta. A su ventanilla llegaron ocho solicitudes. “En total son más de 58 mil solicitudes las que han quedado después de una depuración. Para mí ese número de más de 600 mineros formalizados es una demostración de que el proceso sí funciona”, enfatiza el ministro Pulgar Vidal, que aparece como un optimista y solitario defensor de este proceso del que su ministerio es uno de los responsables indirectos.

Las solicitudes fueron recogidas por las direcciones regionales del Ministerio de Energía y Minas, la entidad responsable de otorgar las constancias de pequeño productor minero o de productor minero artesanal en cada región. Hasta ahí llegó el impulso. Después vinieron las vallas, los obstáculos, los retrasos. Bueno fuera que la demora se hubiese debido a una escrupulosa evaluación de cada expediente que concluyera en un profundo proceso de depuración. Pero no se trató de eso: Los gobiernos regionales fueron incapaces de cumplir con la evaluación, la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental, las labores de fiscalización y de sanción. Faltó personal dedicado a las tareas derivadas de este proceso, sumado a que los funcionarios eran removidos con frecuencia de sus cargos. (En Madre de Dios, en el 2014, se cambiaron a cuatro directores de energía y minas.) “Conozco muchos mineros que se han esforzado, han hecho sus estudios ambientales y han cumplido todos los procedimientos, pero el Estado no tienen la capacidad de responder y revisar sus expedientes”, precisa César Ipenza. En Arequipa se presentaron 17 mil mineros para formalizarse y los funcionarios que los atendían fueron cinco; en Apurímac fueron dos para 7 mil solicitantes.

Durante el año 2013 Milner Oyola fue director regional de minería del gobierno regional de Madre de Dios. Luego de hacer cálculos, solicitó 2 millones 100 mil soles, cifra estimada para poder cumplir con el proceso de formalización ese año. “Solo me entregaron 200 mil”, enfatiza. El ex funcionario sostiene que la entidad que cuenta con más presupuesto está en Lima. Se trata de la Dirección Regional de Formalización Minera, que solo es un órgano de apoyo.

Los gobiernos regionales deben fiscalizar a la pequeña minería. Si no cumplen con ello, aparece en escena el OEFA, que ante una flagrante evidencia debe recurrir a la Contraloría para que inicie las acciones de control, y que ésta, a su vez, coordine con la Procuraduría Especializada en Delitos Ambientales para que procese a los funcionarios responsables. Al respecto, César Ipenza manifiesta: “Que el ministro Pulgar diga cuántas regiones ha supervisado el OEFA, qué sanciones ha habido para los funcionarios que no cumplieron, qué acciones se han realizado en áreas protegidas en las que hay presencia de minería ilegal”.

Es que todos los males no son achacables exclusivamente a los gobiernos regionales. No todos los actores involucrados han asumido con igual empeño sus competencias sectoriales: los ministerios responsables del proceso y la comisión intersectorial, que depende de la PCM, no han hecho su tarea como deberían, lo que denota una tremenda falta de voluntad política para resolver el problema. Son 30 las entidades del gobierno comprometidas en este proceso. (¿Tendrá esto que ver con los nacionalistas ligados de alguna u otra manera a la minería informal e ilegal, y al aporte económico para la campaña?)

Para completar el panorama, la norma no ha previsto qué se hace cuando la concesión minera se superpone a un derecho forestal. Se supone que la Dirección Nacional Forestal del Ministerio de Agricultura debería hacerlo. “En Madre de Dios hay 1100 concesiones mineras que se superponen a derechos forestales”, precisa MilnerOyola. En ese punto coincide el ministro del ambiente, Manuel Pulgar Vidal: “Los que están en el corredor minero de Madre de Dios no pueden formalizarse porque el Ministerio de Agricultura no cambia esa denominación. Una vez que eso se solucione, 800 declaraciones de compromiso serán aceptadas”.

La penúltima palabra la tiene la limeña Dirección General de Formalización Minera, que se encarga de evaluar las declaraciones juradas. Finalmente, en una especie de corre ve y dile, esos expedientes retornan a la autoridad regional quien decide si el trámite procede o es rechazado. ¿Superposición burocrática?

Los Pasos:
Van del uno al nueve y no vale saltearse alguno. El primero, la presentación de la declaración de compromiso, que ya fue entregada por 70 mil mineros. (Primera depuración.) Después toca acreditar el acuerdo sobre la concesión minera y el uso del terreno superficial. (Valla a veces insalvable.) Luego viene la aprobación del instrumento de gestión ambiental correctivo. (Facilidades: La presentación de la declaración de impacto ambiental se puede hacer de manera colectiva cuando la similitud de los yacimientos, técnicas operativas de extracción y beneficio, así como los eventuales impactos generados sean similares. Valla difícil.) Después deben gestionar la autorización del uso de aguas, el certificado de inexistencia de restos arqueológicos y el certificado de capacitación técnica. (Gestiones simples pero lentas.) Finalmente, les otorgan su constancia de pequeño productor minero y su autorización de inicio de actividades de explotación.

Para Milner Oyola la formalización fracasa porque los mineros no pueden cumplir sobre todo el tercer requisito: la autorización del uso del terreno superficial. “Al minero se le concesiona como mínimo una cuadrícula de 100 hectáreas de subsuelo. Si ese terreno se superpone a uno agrícola, el agricultor debe darle autorización y ahí se entrampan”.

Todo esto implica trámites, contratos, escrituras públicas, inversiones, costos legales, licencias, permisos, pagos a privados, estudios, honorarios, abogados, gastos de transporte, tiempo,dedicación. Otras : Negociar con los dueños de las concesiones en Lima o capitales de provincias, con la comunidad campesina dueña del terreno.

Pasearse por la Dirección Regional de Energía y Minas, por la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, por la consultora, por la Autoridad Nacional del Agua. Y por último: asistir al taller de capacitación técnica.

Los costos dependen de varios factores. César Ipenza sostiene: “Es más económico en el caso de los mineros filoneanos o de socavón. Si arriendan el terreno superficial se trata de una negociación entre privados en la que el Estado no puede intervenir. Es entre privados y el pago varía. El Instrumento de Gestión Ambiental puede costarles entre 10 mil y 15 mil, pero se pueden juntar varios mineros y presentar un instrumento colectivo. Por eso no se puede establecer un monto igual para todos”.

Costo-beneficio, como dicen los economistas. Beneficios: Ser propietario de los derechos mineros garantiza que el titular pueda dejar en herencia a su familia el patrimonio y la inversión que ha acumulado. Obtiene seguridad jurídica y se acaban los conflictos con terceros. Puede invertir con tranquilidad porque sabe que no será desalojado, intervenido, interdictado o denunciado. Se puede incorporar al sistema crediticio.

Lenin Valencia ha hecho un informe en la zona de Madre de Dios, y sus resultados arrojan que sólo 25% de los mineros que están en proceso de formalizarse lo lograrán. Los que comenzaron en la década de los 70, que tienen la tecnología y las concesiones a su nombre podrán lograrlo. La mayoría no. La depuración es inevitable.

Algo pasa también con los interesados. No es solo el engorroso proceso, sino que hay desinterés, desidia y mucha criollada de parte de muchos, que están esperando una flexibilización cuando “bajen el pulgar”. Sorprenden mucho tres datos presentados por la Defensoría del Pueblo: Solo 787 mineros han presentado su contrato de explotación sobre la concesión. Solo 196 presentaron la acreditación de la propiedad de los terrenos superficiales o la autorización de uso de éstos. Solo 43 presentaron la autorización para el uso del agua que otorga la Autoridad Nacional del Agua.

Al que quiere celeste que le cueste. Se trata de una actividad muy lucrativa y, por lo tanto, la inversión es fuerte. Se trata de una actividad muy destructiva y, por lo tanto, deben pagar por eso, aunque sea imposible resarcir los daños. La formalización implica, además, que todos paguen impuestos como el resto de contribuyentes peruanos.

No hay lonche gratis, señor De Soto.