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Economía e instituciones

Foto: Andina.

Desde el 2001 nuestro desempeño económico se convirtió en el ancla de la estabilidad política. Nuestros ministros de economía (incluyéndome) y empresarios se fueron acostumbrando a enorgullecerse del buen performance económico, lo cual permitió que nuestros desacuerdos políticos pasasen a un segundo plano sin perder el apoyo popular. La reducción de la pobreza, el ascenso de las clases medias y la urbanización transmitían un mensaje de progreso económico que nunca antes habíamos tenido. De hecho, si revisamos el ingreso nacional por habitante calculado por el Banco Mundial (GNI per cápita), entre 2001 y 2013 nuestra economía creció al 4.5% por año, mientras que toda América Latina lo hacía al 2%. En ese período, y según la misma fuente, duplicamos nuestro ingreso por habitante.

La desaceleración

La primera señal de que este buen desempeño podría no mantenerse se dio en el 2014, cuando los precios de las materias primas empezaron a caer, pero también cuando empezaban en Brasil las investigaciones por corrupción del caso Lava Jato. La siguiente fue a finales del 2016, cuando se empezó a vislumbrar la contaminación de la corrupción en los proyectos de inversión pública y la ejecución se desplomó. A inicios del 2017, el gobierno del entonces presidente Kuczynski tuvo que cancelar el proyecto del Gaseoducto del Sur porque el concesionario, inmerso en la corrupción del Brasil, no pudo cumplir sus compromisos. El golpe de gracia ocurrió hace unas semanas cuando se publicó el estimado del PBI de abril y se confirmó que crecimos al 0.02% por año, la tasa de crecimiento anual más baja en 10 años.

La reacción inicial del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y del Banco Central de Reserva (BCRP) ha sido ajustar sus estimados a la baja y explicarnos que la desaceleración de la primera mitad del año será temporal y que volveremos a la senda del 4% el siguiente año. A nuestro parecer, la economía ha encontrado un nuevo equilibrio y pensamos que la nueva tendencia es una tasa crecimiento de 3.5% anual o 2.5% por habitante. Lamentablemente, la economía ha experimentado una serie de choques, algunos más estructurales como son el de la guerra comercial entre Estados Unidos y China, y los efectos económicos de la corrupción sobre la obra pública; y otros más coyunturales, como podrían ser algunos retrasos en la inversión pública producto de las elecciones en los gobiernos subnacionales, y la caída en la producción pesquera.

Una forma sencilla de ilustrar los factores que resultaron en la desaceleración es cuantificando la contribución al crecimiento económico de los distintos componentes de demanda agregada. Usando la información del BCRP, como era evidente, la guerra comercial golpeó a la economía. Así, las exportaciones netas (definidas como la diferencia de exportaciones e importaciones) solo contribuyeron con 0.6 pp. (pp.) al crecimiento de 2.3% en el primer trimestre, y su contribución fue negativa en 0.1% en todo 2018, cuando el crecimiento del PBI fue del 4%. Mayor sorpresa generó la caída en la contribución de la demanda interna, que agregó solo 1.7 pp. en el primer trimestre, después de haberlo hecho en 4.1 en el 2018. Su descomposición entre gasto privado y público muestra que la demanda privada fue el ancla del crecimiento al aportar 3.3 pp. en 2018 y 2.8 en el primer trimestre, sin considerar la variación de inventarios.

Lo más destacable dentro de estos componentes ha sido el desempeño de la inversión total, que en el pasado fue la fuente más importante del crecimiento económico y del éxito del modelo de crecimiento. Después de retomar una tendencia positiva desde el último trimestre de 2017 la inversión total le sustrajo 0.3 pp. al crecimiento del PBI en el primer trimestre de este año. En un contexto de incertidumbre debido a la guerra comercial que resultó en la caída de los precios de nuestras materias primas y de enfrentamiento político entre el Ejecutivo y Legislativo, era de esperar que la inversión responda negativamente. Pese a una desaceleración de la inversión privada en el primer trimestre (2.9%, tras crecer 4.4% en 2018), la mayor sorpresa fue el desplome de la inversión pública (-10.9%).

En un contexto de choques externos e internos como los experimentados, hubiese sido deseable que las autoridades respondan con un estímulo de inversión pública, pero por muchos motivos esto no se logró. De hecho, las tasas de crecimiento de la inversión pública esconden un hecho aun más relevante: la baja ejecución de la inversión pública y del presupuesto de la Reconstrucción con Cambios (RCC). El resultado no intencionado ha sido una mayor reducción del déficit fiscal, que según estimados del BCRP llegó a 1.5% del PBI en el primer semestre de 2019. Según nuestros cálculos, y asumiendo un nivel de ejecución de inversión y de reconstrucción del 80%, la subejecución redujo de déficit en 0.8 pp. del PBI en 2018, y en el primer trimestre podría ser algo mayor, alrededor de 1%. De haberse ejecutado a estos niveles, el efecto sobre el crecimiento del PBI podría haber sido cuantioso, aumentando el crecimiento del PBI en 1 punto porcentual en 2018 y un poco más de 1 en el primer trimestre de 2019.

La nueva tendencia

Detrás de esta desaceleración económica subyace una tendencia aun más preocupante, que es la reducción en la tasa de crecimiento potencial, definida como aquella a la que podría crecer la economía si se utilizan los factores de producción a plena capacidad. Usualmente los economistas la simplificamos e insistimos en el capital y trabajo y la asignación entre ellos. Pero en realidad la definición es bastante más amplia e incluye desde el nivel educativo de nuestra fuerza laboral hasta factores más institucionales como el Estado de Derecho. Según los estimados realizados por el FMI, esta tasa ha venido cayendo en el tiempo y según nuestros estimados se ubica actualmente entre 3 y 3.5%.

Múltiples estudios realizados por el Banco Mundial, y otros organismos como la CAF, han asociado el éxito inicial en aumentar la tasa de crecimiento potencial a ciertas reformas específicas como fueron la apertura comercial, la desregulación financiera, la reducción de la inflación, la independencia del banco central, y la estabilidad de las finanzas públicas. El hecho de que esta tasa se esté reduciendo nos indica que nuestra economía ha empezado ha perder su productividad debido a la falta de reformas estructurales y, en algunos casos, a contrarreformas como la oleada de medidas populistas que se han pasado desde el Congreso en los últimos años.

La transición hacia una democracia plena debería permitir la participación de sectores que hoy no están representados y que serían beneficiarios de estas reformas económicas.

La reforma Vizcarrista

Debido a los escándalos de corrupción, el presidente Vizcarra optó por una propuesta diferente: ha insistido en la reforma del Poder Judicial y política como respuesta. Podemos resumir estas reformas como las reformas institucionales, y representan, respectivamente, una reforma del Estado de Derecho y mayor democratización. En vez de ofrecer nuestras recomendaciones sobre las reformas económicas que se necesitan, quizás conviene evaluar los efectos económicos de estas.

Con la ayuda del Índice de Competitividad Global (ICG) de 2018 que calcula el Foro Económico Mundial (FEM), podemos concluir que el Perú se encuentra rezagado en las reformas institucionales y un mayor avance en esta área ciertamente contribuirá a aumentar nuestra competitividad y, por tanto, la tasa de crecimiento potencial. Siendo un índice de competitividad, es calculado en términos relativos, y nos indica el posicionamiento relativo en que se encuentra el Perú con respecto a una muestra de 140 países. En términos de instituciones, Perú se encuentra en el puesto 90 de 140, es decir, bastante más rezagado que su puesto de 63 en el índice general, y confirma que la falta de instituciones le sustraen competitividad.

Nuestro desempeño es peor aún en los índices que ofrecen una evaluación de nuestro Estado de Derecho. Por ejemplo, en el índice de independencia del Poder Judicial estamos en el puesto 115 de 140, en el de derechos de propiedad en 117, y en la eficiencia del marco legal para resolver conflictos en 136, es decir, casi en último lugar. Si bien el ICG no ofrece una buena lectura de nuestro nivel de democracia, el Economist Intelligence Unit (EIU) calcula un índice de democracia también para 2018. Según esta publicación, estamos a mitad de tabla en el nivel de democracia, puesto 59 de 167, pero bajando en el ranking si se observa la tendencia desde el 2006. En América Latina los únicos países con democracias plenas son Uruguay y Costa Rica, y a Perú lo clasifican como “democracia incompleta”. Nos dan muy buen puntaje en los procesos electorales y pluralidad, 34 de 167, pero muy bajo en la presencia del gobierno (84), y la participación política (70).

El rol de las instituciones en el desarrollo económico recibió un nuevo aliento en 1993, cuando se le otorgó el premio Nobel a Douglas North y Robert Fogel, dos economistas que habían investigado detenidamente el tema. El Estado de Derecho o “the Rule of Law” es la piedra angular del capitalismo moderno, pues es la clave de la inversión, que le permite a un empresario arriesgar su capital; le permite comprar, vender o enajenar su capital y convertirlo en capital financiero. En un sistema legal que protege los derechos de propiedad, la inversión privada aumenta sostenidamente; mientras que en uno donde no existen los derechos de propiedad, la inversión languidece. Más aun, este sistema judicial debería asegurarse de que todos seamos iguales ante la ley, una cualidad que recientemente ha sido cuestionada en nuestro sistema. Permite que todas las empresas y consumidores tengan los mismos derechos y debería combatir el mercantilismo, donde algunas empresas, beneficiándose de su mayor influencia, obtienen favores especiales.

Por otro lado, la mayor democratización, entendida como mayor participación política de la población, también juega un rol crítico en el desarrollo económico. Conforme avanzamos en lo que se denomina las reformas de segunda generación -la educativa, de salud, pensiones y laboral-, surge un enfrentamiento entre aquellos grupos que se ven afectados, que usualmente son minorías y que están organizados, y las mayorías, que son los beneficiarios y no están organizados. El mejor ejemplo fue el reciente debate de la reforma educativa, en el que un grupo de profesores renuentes a rendir los exámenes decidieron bloquear la meritocracia, perjudicando a los miles de estudiantes que se benefician de una mejor educación. La transición hacia una democracia plena debería permitir la participación de sectores que hoy no están representados y que serían beneficiarios de estas reformas económicas.

¿Resultará?

Lamentablemente, me confieso un tanto agnóstico sobre la posibilidad de que las reformas propuestas vayan a dar los resultados deseados. Ambas son reformas de largo aliento, que podrían durar décadas en implementarse. Como alguna vez me lo hizo notar un amigo, “el éxito no está en el diseño de la reforma, sino en la perseverancia y en la implementación, en la letra chica". Esta visión de largo aliento está ausente en este proceso reformista y se prioriza lo “urgente”; se deja de lado lo “sustancial”, que finalmente promueve el cambio.

Tomemos como ejemplo las dos reformas más importantes que ha propuesto el Ejecutivo: la creación de la Junta Nacional de Justicia (JNJ), y la democracia interna de los partidos políticos. Uno se debería de preguntar, ¿estas dos reformas generan el cambio deseado? La intención es favorable, pero nos perdemos en los detalles. La JNJ ha resultado ser una versión un poco más acertada que el antiguo Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), y resulta ser un filtro para sacar a los malos elementos del Poder Judicial. No quisiera decir que no es necesario, pero lo esencial es un cambio de cultura al interior de este Poder, un agente de cambio. La diferencia es que la reforma se ha diseñado como un cambio en la cúpula y no un cambio en la raíz. Una mejor opción hubiese sido optar por un consejo de sabios en el JNJ, reunir a los mejores profesionales, no solo abogados, que hayan destacado en sus carreras; y además poner énfasis en diseñar una nueva generación de jueces y fiscales desde las universidades.

La propuesta de democracia interna resulta poderosa y podría hacer a los partidos más responsables ante sus electores. Hay otros elementos en la reforma política que son muy interesantes, como la reforma del financiamiento de los partidos políticos. Nuevamente, estas reformas no logran el cambio fundamental, que es otorgar a los votantes el poder de decisión. Finalmente, un congresista, un gobernador o un presidente son agentes de un principal, que es el votante, y están responsabilizados de ejecutar la voluntad popular. Lo que se ha roto en nuestro sistema democrático es esa relación entre agente y principal. No quiero desmerecer la intención de la propuesta, pero hubiese preferido que avancemos en otros instrumentos que han resultado más efectivos en otros países, como la bicameralidad; un Senado que no solo tenga representantes regionales, sino también nacionales que le den prestancia e influencia a esta cámara revisora; elecciones intermedias del Congreso como las tienen otros países, donde a mitad de mandato presidencial se renueva al menos la mitad de la Cámara Baja; y la reelección de senadores y congresistas.

Quizás sea un sesgo personal, pero percibo que muchas de las reformas están influenciadas por el momento que vive el país, en el que la corrupción y el abuso de autoridad han invadido nuestras instituciones. Sin embargo, tenemos la oportunidad de generar un gran cambio, y es necesario ver hacia delante y pensar en el país que queremos ser, y no solo en el que no queremos.

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