¿Por qué fracasa el cambio de la educación en el Perú?

¿Por qué fracasa el cambio de la educación en el Perú?

Manuel Bello Profesor Principal de la Facultad de Educación de la Universidad Peruana Cayetano Heredia
Ideele Revista Nº 289

Crédito: Andina

En lo que va del presente siglo, los peruanos hemos tratado varias veces de cambiar la educación, pero no hemos tenido éxito. Hemos querido alinear la educación nacional con una visión de sociedad democrática, con igualdad de oportunidades y justicia social, con respeto a la diversidad y a la dignidad de todos sus ciudadanos, en un marco de racionalidad y de afecto; pero no hemos podido.

 

La única manera de avanzar hacia esa visión de sociedad inclusiva y democrática es mediante una educación que construya espacios de convivencia y aprendizaje en los que se hagan realidad esos mismos principios y valores. En otras palabras, son necesarias escuelas que anticipen y prefiguren la sociedad que queremos, porque tiene que haber coherencia entre la educación del presente y la sociedad del futuro. Escuelas que enseñen a convivir, en las que todos y todas puedan desarrollar al máximo sus potencialidades.

 

En la práctica, el sistema escolar peruano hoy se orienta hacia fines muy distintos: prevalece la instrucción mecánica y memorística y la disciplina autoritaria, la reproducción de las desigualdades y del sistema de control del comportamiento. Desde un punto de vista pragmático, los docentes y las escuelas intentan enseñar a los estudiantes algunos conocimientos y habilidades funcionales y procuran entrenarlos en el cumplimiento de reglas básicas de conducta necesarias para mantener el orden en las aulas y en la sociedad. Los resultados educativos de nuestras escuelas son muy deficientes en promedio y muy desiguales en su distribución entre distintos grupos de la población, como ha confirmado una vez más el reciente informe de PISA 2018.

 

Estas características vienen del siglo pasado y se mantienen, a pesar de varios intentos realizados para alinear el sistema educativo con fines trascendentes como el desarrollo humano sostenible, la equidad, la democracia, la inclusión, la justicia social, el derecho a la educación y valores como la integridad y la solidaridad. A continuación, reseñaré cuatro ensayos de cambio educativo que fracasaron en su propósito de transformar la educación y lograr coherencia entre los fines enunciados y el funcionamiento real del sistema educativo. Luego propondré dos hipótesis explicativas de esos fracasos.

 

La primera experiencia fallida ocurrió durante el gobierno de transición presidido por Valentín Paniagua en 2001 y fue impulsada desde el Ministerio de Educación, con amplio apoyo de Foro Educativo y otras organizaciones de la sociedad civil. Se realizó una ambiciosa consulta nacional y se sistematizó un conjunto de necesidades y propuestas, con lo que se produjo un documento rico en ideas y expectativas, que debía orientar los cambios. Una segunda iniciativa fue conducida por la Comisión de Educación del Congreso de la República y concluyó con la aprobación unánime de una nueva Ley General de Educación, en 2003; este proceso también incluyó una amplia participación de la ciudadanía, consultas a especialistas y una elaboración técnica especializada, además del debate parlamentario.

 

Otra experiencia frustrada fue el Plan Nacional de Educación para Todos (EPT), elaborado por el Ministerio de Educación en el marco de un acuerdo internacional y con orientaciones de la UNESCO, con participación de representantes del Consejo Nacional de Educación, del sindicato magisterial, de Foro Educativo y otras organizaciones de la sociedad civil. En este caso se produjo un plan de acción aprobado por Resolución Ministerial, con metas a ser alcanzadas a más tardar en el año 2015, que incluyó políticas y estrategias, medidas de gestión, indicadores y previsiones para el monitoreo y la evaluación periódica de su implementación.

 

El cuarto caso es el Proyecto Educativo Nacional al 2021, elaborado por el Consejo Nacional de Educación entre 2003 y 2007 a partir de consultas amplias y muy participativas en todas las regiones del país, una sistematización a cargo de un equipo técnico de especialistas calificados, además de los debates y contribuciones de los consejeros integrantes del CNE. El producto fue un documento aprobado oficialmente mediante Resolución Suprema del Gobierno, definido como “marco estratégico” para las políticas educativas a implementar hasta el año 2021, con una visión traducida en seis objetivos estratégicos, resultados esperados, propuestas de políticas y de medidas, articuladas orgánicamente como un todo integrado e indivisible.

 

En todos los casos se aprobaron documentos importantes que definieron fines o visiones, funciones, orientaciones, metas, medidas y hasta indicadores para la transformación de la educación. La pregunta ineludible es: ¿por qué no se logró que el sistema educativo efectivamente cambiara y se alineara con los lineamientos filosóficos, pedagógicos, normativos y operativos contenidos en esos documentos? Por supuesto que en estos casi 20 años se han logrado algunas mejoras y avances puntuales en la educación nacional, pero las principales transformaciones esperadas no han ocurrido, como reconoce el propio CNE para el caso del Proyecto Educativo Nacional.

 

La pregunta sobre el porqué de los fracasos -y la discusión sobre la viabilidad y las condiciones necesarias para la transformación de la educación- es indispensable si se quiere evitar la repetición de la frustración. En los casos analizados se logró acuerdos sobre el sentido y orientación de los cambios, que fueron declarados satisfactoriamente en los documentos, pero luego se perdió en la cancha de la implementación efectiva de políticas de transformación educativa, por errores o porque no se tomaron en cuenta condiciones determinantes del cambio. A continuación, propongo dos hipótesis que intentan explicar los fracasos:

 

  1. Primera Hipótesis: Los documentos aprobados no comprometieron realmente al Ministerio de Educación, que mantuvo en gran medida su organización y las políticas del pasado.

 

En todos los casos mencionados el Estado tuvo un rol importante en la elaboración de los documentos y en su oficialización, ya sea desde el Ministerio de Educación, el Congreso de la República o el Consejo Nacional de Educación. Sin embargo, la aprobación oficial no fue seguida por acciones concretas de desarrollo e implementación de la propuesta por las instancias centrales y descentralizadas del sector. Tampoco se hicieron los cambios necesarios en el arreglo institucional de gestión y de gobierno de la educación. La experiencia más lamentable fue el tratamiento dado por el entrante gobierno de Alejandro Toledo, en 2001, a los documentos derivados de la Consulta Nacional realizada por el MINEDU durante el gobierno de transición: los representantes de ese gobierno recibieron la publicación de mala gana y luego la archivaron sin tomar en cuenta sus hallazgos o recomendaciones.

La educación de mercado prevaleciente  apunta a reforzar el individualismo y la competencia.

 

En cuanto a la Ley General de Educación aprobada por el Congreso en 2003, el Ministerio de Educación tardó bastante para aprobar el Reglamento de la Ley, que sólo implementa los aspectos normativos del sistema escolar, pero no desarrolló las políticas y los nuevos instrumentos de gestión que hacían falta para poner en marcha los mandatos sustanciales de la Ley. Nunca se propuso una ley de financiamiento que sirviera para asegurar el fortalecimiento de la educación pública y para garantizar la equidad en la provisión del servicio educativo, ni se contuvo la migración de la matrícula al sector privado y el crecimiento de la desigualdad y la segregación escolar. Tuvieron que pasar varios años, con avances y retrocesos, para que el MINEDU definiera una política de desarrollo docente y se lograra la aprobación de una Ley de Reforma Magisterial.

 

Por su parte, la experiencia del Plan de Educación para Todos muestra que en el Perú los compromisos internacionales en materia educativa no se consideran vinculantes. El Plan fue elaborado con liderazgo del Ministerio de Educación, pero una vez aprobado fue puesto a un lado, posiblemente coincidiendo con un cambio de gobierno o de ministro. Se convirtió en un documento meramente referencial, aunque el país cumplía formalmente con remitir a la UNESCO informes periódicos de una supuesta ejecución. En 2015, cuando venció el plazo del plan, se constató que pocas de las metas habían sido cumplidas, pero se eludió analizar las causas y posibles responsabilidades. Lamentablemente, algo similar parece estar ocurriendo con el objetivo 4 de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, suscrita por el Perú.

 

Finalmente, el Proyecto Educativo Nacional al 2021, concebido como un “marco estratégico” y no como un plan, fue ignorado por el gobierno que lo aprobó protocolarmente. El Ministerio de Educación lo adoptó como documento optativo referencial, no adecuó su propia organización ni modificó los instrumentos de planificación y gestión ejecutiva en función de la visión y los objetivos estratégicos del PEN; con pocas excepciones, mantuvo la inercia de las políticas educativas que venían desde los años 90 y careció de iniciativa para proponer cambios legislativos o implementar políticas y programas alineadas con el Proyecto Educativo Nacional.

 

Un hito importante del período post PEN fue la aprobación de una nueva Ley Universitaria y la creación de la SUNEDU como organismo autónomo responsable de fiscalizar el cumplimiento de Condiciones Básicas de Calidad en las universidades públicas y privadas. La ley y un adecuado arreglo institucional para su implementación están permitiendo subir el piso de la calidad de las universidades, pero no son suficientes para avanzar en equidad en el acceso y los resultados de la formación profesional.

 

 2. Segunda Hipótesis: Las condiciones que determinan los fines y funciones reales de la educación están sobre determinadas por reglas externas al sector, que no fueron abordadas por los proyectos de cambio educativo analizados.

 

De acuerdo con esta hipótesis, el verdadero proyecto educativo nacional -oculto e implícito-, se deriva del modelo político y económico neoliberal vigente en el Perú desde la década de 1990. Se trata de reglas y condiciones que no fueron cambiadas por la Ley General de Educación de 2003 y tampoco con motivo de los otros documentos de política educativa analizados. En tanto no se modifiquen estas reglas y pautas de funcionamiento, el sistema educativo seguirá respondiendo a los valores y dinámicas de ese modelo.

 Se puede decir que el proyecto educativo nacional implícito desde los años 90 consiste en dejar la educación a cargo de las manos invisibles del mercado: es decir, la oferta y la demanda. Según esta hipótesis, es el mercado el que define los sentidos y las funciones de la educación peruana y perfila un sistema que sobrevive y va a seguir resistiendo los intentos de cambiarlo. Una condición necesaria para que los cambios deseados puedan ocurrir sería sustituir el mercado educativo por un sistema que reconozca a la educación como un derecho y la distribuya como un bien público -ya no como una mercancía-.

La Constitución de 1993 consagra normativamente la educación de mercado como dominante cuando determina el rol subsidiario del Estado y permite el lucro como motivación para el negocio educativo privado. Esta condición se consolida con el Decreto Legislativo 882 “para promover la inversión privada en la educación”, que otorga beneficios tributarios a los negocios educativos y debilita su regulación y control por parte del Estado. En un contexto de abandono y colapso de la oferta educativa estatal desde las últimas décadas del siglo veinte, este modelo ha hecho crecer la matrícula en escuelas privadas lucrativas y ha instalado lógicas de mercado dominantes en todo el sistema educativo, privado y público. Al margen de los documentos orientadores de políticas y de las buenas intenciones de algunos funcionarios, el mercado ha aumentado la segregación escolar socioeconómica y la desigualdad educativa. En el contexto actual, la calidad de los procesos y los resultados de la educación escolar dependen cada vez más de la capacidad económica de las familias, reflejada en el pago de mensualidades a privados o en contribuciones para el sostenimiento de escuelas públicas.

La educación de mercado prevaleciente contradice en la práctica los nobles propósitos enunciados en el PEN y en otros documentos: apunta a reforzar el individualismo y la competencia; distribuir los conocimientos y las habilidades en función de la capacidad de compra o contribución de las familias; otorgar sustento cognitivo a la pretendida superioridad de las élites, asegurando su liderazgo social y empresarial; reproducir y aumentar las desigualdades económicas y políticas entre las clases sociales; disciplinar a las clases populares y emergentes; satisfacer de manera precaria y engañosa la demanda de educación de las clases populares; limitar la movilidad social a través de la educación.

En conclusión, la transformación educativa republicana y democrática requiere de cambios sustantivos en los arreglos institucionales, en la organización y en los instrumentos de gestión, incluyendo la descentralización y la intersectorialidad. Pero también exige cambiar la Constitución Política, derogar el D.L. 882 y toda norma que permita el lucro y el tratamiento de la educación como negocio, además de asegurar financiamiento suficiente y bien distribuido para fortalecer la calidad y la equidad de la educación pública, universal y gratuita, reconocida como derecho, como fin y como medio. Sólo así se podrán implementar con eficacia las políticas específicas de cambio de la educación.

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