Descentralización: proceso para reformar

Descentralización: proceso para reformar

Rudecindo Vega Carreazo Experto internacional en Gestión Pública, Descentralización y Lucha contra la pobreza
Ideele Revista Nº 241

Carátula del libro "Proceso de Descentralización. Balance y agenda a julio del 2011"

Hoy el proceso de descentralización está en cuestión. Los duros, sin atreverse a decirlo directamente, consideran que debe ser concluido, y los desconcertados apenas se atreven a precisar mejoras. Todos ellos sin embargo tienen dudas sobre la descentralización. Por el contrario, nosotros somos convencidos de la necesidad de reformar dicho proceso para fortalecerlo.

El actual cuestionamiento a la ineficiencia de las autoridades regionales y locales en la ejecución presupuestal y la extendida corrupción, siendo válida, no es privativa de dichos niveles descentralizados, pues se encuentran en todos los poderes del Estado, niveles de gobierno y no son propias de la descentralización. No olvidemos la descomunal ineficiencia y corrupción del Gobierno Nacional en las décadas de los 80 y los 90 cuando nuestro régimen era centralista y concentrado. Tampoco olvidemos que en la última década con la descentralización iniciada, la ineficiencia y la corrupción también alcanzó a instancias centralizadas y concentradas de nivel nacional. Además, es bueno resaltar que hay Gobiernos Regionales y Locales más eficientes y con buenas prácticas gubernamentales que muchos organismos nacionales.

Nuestro proceso de descentralización está en plena adolescencia, apenas va a cumplir 13 años. Gran parte de sus problemas tienen que ver con el ecléctico diseño del mismo, las marchas y contramarchas en su implementación, la desarticulación del Gobierno Nacional en la coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales con la desaparición hace 7 años del CND, la ausencia de políticas públicas de fiscalización y control del mismo, la modernización acelerada de la nueva gestión pública peruana con sistemas de gestión (planificación, presupuesto, inversión, contrataciones, control) y administración pública con diseños poco descentralistas, etc.

A pesar de ello y de su juventud, nuestro proceso de descentralización ha coincido con otros procesos que durante la década deben ser revalorados: los 14 años continuos de crecimiento económico, los 14 años continuos de disminución de pobreza y extrema pobreza, los 14 años continuos de recuperación y reinstitucionalización de la democracia, los 14 años de concertación nacional vía el Acuerdo Nacional. Siempre el crecimiento, desarrollo y lucha contra la pobreza es más sostenible en procesos democráticos y la descentralización es un instrumento clave para conseguirlos. Hay regiones que han avanzado conforme al avance del país y hay otras que han retrocedido o se ha estancado evidenciando que no es un proceso uniforme en todos los departamentos. Mi departamento Amazonas este 2014 está en su peor situación histórica: es el tercer más pobre y el cuarto con menos desarrollo regional.

La redistribución territorial del ejercicio del poder a nivel nacional que supuso la elección de las autoridades departamentales (debieron llamarse Gobiernos Departamentales y no Gobiernos Regionales) es un avance democrático luego de 180 años de vida república. Lamentablemente, la crisis actual en la gestión de la mayoría de ellos hoy parece que hubiera permitido crear mafias regionales y locales que han tomado por asalto dichos niveles de gobierno. Esta dolorosa situación es una oportunidad para realizar varias reformas al proceso de descentralización para fortalecerlo en la perspectiva de consolidar el desarrollo nacional y la reinstitucionalización democrática.

Hay regiones que han avanzado conforme al avance del país y hay otras que han retrocedido o se ha estancado evidenciando que no es un proceso uniforme en todos los departamentos

Entre las varias medidas que debería comprender esta reforma del proceso de descentralización podemos anotar las siguientes:

1. Revisar para cada nivel de gobierno las funciones públicas con la finalidad de evitar sobre posición de las mismas y mejorar la complementariedad de los niveles de gobierno en educación, salud, seguridad ciudadana, protección ambiental, etc. Hay funciones transferidas que han significado el desentendimiento del Gobierno Nacional y la inútil asunción de los Gobiernos Regionales y Locales. Es decir las funciones y servicios públicos se han deteriorado en un mar de indefiniciones.

2. Reformar el Sistema Nacional de Control y Fiscalización fortaleciendo su autonomía y descentralizándola a nivel nacional. La dependencia funcional de los órganos de control interno de la Contraloría y la dependencia administrativa del organismo a ser controlado invalida toda propuesta de control real. La Contraloría debe tener presencia independiente a nivel nacional y facultad preventiva de sanción administrativa.

3. Fortalecer la función de fiscalización del Congreso de la República respecto de los niveles regionales y locales de gobierno. Debería evaluarse las sanciones políticas (suspensión de funciones y separación del cargo) a las autoridades regionales.

4. Reinstitucionalizar algunas funciones públicas de carácter nacional que con la descentralización y transferencia de las mismas han quedado desarticuladas y desatendidas. En la mayoría de los Gobiernos regionales las Direcciones Regionales Sectoriales no pasan de realizar actividades administrativas y se encuentran en real abandono.

5. Crear e institucionalizar un organismo, con presencia nacional y en cada departamento, que permita al Gobierno Nacional recuperar coordinación gubernamental con los niveles regionales y locales de gobierno que hoy se canaliza informalmente a través de la ANGR y de la AMPE. En la Ley existe el consejo de Coordinación Intergubernamental que lamentablemente nunca se ha instalado.

6. Redefinir los derechos y mecanismos de participación y control ciudadanos tomando en cuenta el proceso de descentralización. La actual ley que regula dichos derechos se emitió antes de que existiera el proceso de descentralización y hoy debe ser mejorada.

7. Implementar un adecuado sistema de planificación nacional en lugar del debilitado y disminuido CEPLAN, recuperando funciones que hoy se encuentran poco atendidas en el Viceministerio de Economía. Devolver la independencia de esta función respecto de la función pública presupuestaria ayudará a precisar los lineamientos de desarrollo y de inversión nacional. Lamentablemente se mantiene la inercia de que el presupuesto definen los planes y no al revés.

8. Redefinir la tradicional elaboración y distribución del presupuesto nacional para dar un trato diferente a las regiones con menos desarrollo, más pobres y sin canon.

9. Formular incentivos tributarios (más que exoneraciones) a inversiones con real domicilio fiscal en los departamentos con menos desarrollo y mayor pobreza.

10. Redefinir los sistemas nacionales de inversión pública, contratación pública y administración financiera del Estado recogiendo la diversidad nacional para optimizar la utilización de los mismos antes que para evitar su uso.

Cada una de estas propuestas contiene una gran cantidad de medidas que es necesario desarrollar. Hoy con los graves y dolorosos hechos delictivos encontrados en varios gobiernos regionales y locales, es fácil hacer eco de la crítica contra el proceso de descentralización. Hagamos todas las correcciones necesarias con la clara visión de que para el desarrollo nacional y el fortalecimiento democrático es siempre mejor un país descentralizado que uno concentrado y centralizado. Que la crisis de la adolescencia nos permita una mejor juventud y adultez para todo el Perú.

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