Ley de Carrera Judicial: VIDA, PASIÓN Y... ¿MUERTE?

Ley de Carrera Judicial: VIDA, PASIÓN Y... ¿MUERTE?

Ideele Revista Nº 199

Quienes deberían salir a defender la existencia en el Perú de una verdadera ley de carrera judicial (uno de los pocos países del mundo que no la tienen) son los propios jueces. Porque de ella depende que puedan ejercer la independencia interna, tan import

Apartir de la Constitución de 1993, el control de las principales etapas de la carrera judicial (nombramiento, evaluación/ratificación, control disciplinario) se torna autónomo y cae en manos de un órgano externo al PJ, el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM). Sin embargo, esto se materializa apenas en 1995, cuando se establece un CNM conformado por siete consejeros. Lamentablemente, el periodo fujimorista limitó las funciones de este órgano tanto en el ámbito legislativo como en el político, a través de la manipulación de órganos y poderes del Estado. Solo a partir del 2001 se le devolvieron atribuciones de control (ley 27368): el CNM dio comienzo al primer proceso de ratificaciones e inició con ello un periodo de consolidación de sus funciones, y se delimitaron y pulieron sus atribuciones y facultades.
No obstante, los parámetros metodológicos de las etapas de la carrera judicial encargada al CNM se encontraban poco desarrollados. No existían referentes legislativos adecuados que garantizaran su idoneidad y objetividad. Si bien la Ley Orgánica del PJ ofrecía algunas pautas, el CNM tuvo que desarrollar un procedimiento reglamentario que, por su jerarquía normativa, no garantizaba resultados estables.

El 2003 se implementó la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (Ceriajus), en la que participaron representantes de las principales instituciones de la administración de justicia (PJ, Ministerio Público, CNM, Ministerio de Justicia, entre otros) y representantes de la sociedad civil. Uno de los temas abordados por la Ceriajus fue justamente el de la carrera judicial.

Como parte de sus documentos, la Ceriajus aprobó una serie de recomendaciones sobre las que debía cimentarse la carrera judicial, que debería estar a cargo del CNM (se consideró que resultaría más eficiente y transparente): a) Sobre “selección de magistrados”, se estableció un sistema de doble selección, cerrada para los dos primeros niveles de jueces (solo participan jueces que busquen ascender) y abierta para los dos últimos (también pueden participar abogados externos), se elimina la figura de juez suplente para frenar la excesiva provisionalidad en el PJ; b) Sobre “evaluación de magistrados”, se plantea la eliminación de la ratificación cada siete años, y se implementa una evaluación periódica cuya consecuencia sea la destitución; c) Sobre “control disciplinario”, se establece la tipificación de las faltas y sanciones respectivas, así como la exclusividad del CNM en este tema.

El largo camino de la Ley de Carrera Judicial

Debido a que los aspectos mencionados requerían una reforma constitucional (posibilidad lejana), se planteó una Ley de Carrera Judicial (ley) que estableciera criterios específicos para el desarrollo de las etapas a cargo del CNM, sin extender las facultades de éste y respetando los límites constitucionales. En ese sentido, el 28 de mayo del 2004 se conformó la Comisión de Carrera Judicial en el PJ, cuya función consistiría en formular los proyectos de ley correspondientes y las medidas de su implementación (resolución administrativa 069-2004-P-PJ). Casi un año después, en febrero del 2005, la Comisión Especial de Estudio para Impulsar las Propuestas de la Ceriajus, del Congreso, puso a consideración un proyecto de ley. El 12 de mayo, un grupo de congresistas presentaron una propuesta alternativa cuyo texto era más fiel a la Ceriajus, y, en junio, la Comisión del PJ presentó por primera vez una propuesta legislativa de carrera judicial que no pasó a mayor debate. Finalmente, el debate no siguió.

El 12 de septiembre del 2006 el congresista Raúl Castro Stagnaro presentó un proyecto de ley, y el 12 de diciembre la Comisión de Justicia y Derechos Humanos aprobó un dictamen para ser debatido en el Pleno del Congreso. Ese mismo mes culminó el periodo legislativo correspondiente, sin el debate del citado dictamen. En abril del 2007 el Pleno aprobó la autógrafa de la ley y la derivó al Ejecutivo para su observación o promulgación; en este documento se estableció principalmente una evaluación de magistrados parcial (antes de los siete años en que la Constitución ordena que se ratifique), además de la simple ratificación. Se estableció como su órgano principal al CNM, y se fijaron criterios objetivos para evaluar. Ante esto, el PJ arguyó una intromisión ilegítima en su autonomía, y el 13 de abril envió un documento en el que atribuía una supuesta inconstitucionalidad del CNM para ser el órgano encargado de la evaluación parcial del desempeño de magistrados. Asimismo, el 26 de abril el Ejecutivo presentó una serie de observaciones a la autógrafa aprobada por el Congreso, y no se publicó.

Si bien existían cuestionamientos menores a la ley, el principal giraba alrededor de la facultad del CNM para realizar la “evaluación parcial de desempeño” (que no es otra cosa que evaluar a la mitad del periodo de ratificación, siete años, para realizar mejor dicha ratificación), ya que se discutía si esta figura era o no una nueva facultad del CNM, además de las listadas en el artículo 154.º de la Constitución. En octubre del 2007, un nuevo dictamen absolvió las observaciones del Ejecutivo, y estableció esta vez una “comisión de evaluación mixta” conformada igualitariamente por el CNM y el PJ. La legislatura llegó a su fin en diciembre sin la aprobación de una nueva autógrafa.

El 23 de abril se presentó un dictamen cuyo texto sustituiría al anterior, y el 29 de mayo la Comisión de Justicia y Derechos Humanos hizo lo mismo. Finalmente, el 25 de septiembre el Congreso aprobó la Ley de Carrera Judicial, en la que la evaluación parcial de desempeño queda a cargo de una comisión mixta (CNM y PJ), adscrita al CNM, y cuyo presidente debía ser de esta institución. Se publicó el 7 de diciembre; su vigencia fue postergada por seis meses, y luego extendida por 45 días, solo para la “evaluación parcial”.

El 5 de marzo del 2009 el PJ presentó un proyecto de ley para modificar la actual ley. En relación con las facultades del CNM respecto de la evaluación parcial de desempeño (la facultad de “ratificación” nunca fue cuestionada), se pretendía que dicha evaluación fuera realizada exclusivamente por el PJ. El 16 de marzo el Ministerio Público presentó una demanda de inconstitucionalidad contra la ley en relación con este tema, entre otras cosas. Esta demanda fue impulsada por el PJ, que no tiene legitimidad para presentarla por sí mismo. El PJ aún no había realizado ningún plan de implementación de la nueva ley.

¿Inconstitucionalidad de la “evaluación parcial de desempeño”?

El 22 de marzo de este año el Tribunal Constitucional (TC), luego de más de siete meses desde la audiencia pública (11/8/09), emitió la sentencia 00006-2009-PI/TC, en la que declaró la inconstitucionalidad de la “evaluación parcial de desempeño”, según como está señalada en la ley. Sus argumentos son:

Asume que la evaluación constante es legítima, pero que debe hacerse a través de los mecanismos de control interno del PJ y, por lo tanto, no por externos (fundamentos 56, 57 y 66).

El TC dice que la evaluación parcial es una atribución nueva y distinta de la ratificación que señala la Constitución, por lo que no puede ser constitucional. Así, rechaza la “teoría de los poderes implícitos” que él mismo ya había reconocido, como se verá más adelante (fundamentos 61 y 62).

El TC utiliza la sentencia como una forma de crítica al CNM. Señala que incluso si la evaluación parcial fuese constitucional, éste no podría realizarla por falta de capacidad. Para ello recuerda la anulación del concurso público 003-2009-CNM para la selección de magistrados supremos (fundamentos 60, 65 y 67).

En la misma línea, se victimiza al PJ afirmando que todas las intervenciones mediante normas se han producido siempre para socavar su independencia y anular su autonomía, sin lograr el propósito de reformarlo para el mejor cumplimiento de sus funciones (fundamento 64).

Pero desde estas líneas argumentamos que existe otra interpretación, más adecuada:

Si bien la Constitución usa el término “ratificación”, el TC (al igual que la Defensoría del Pueblo, diversos juristas y la CIDH) ha aclarado, a través de su jurisprudencia (caso Álvarez Guillén), que ésta debe ser motivada, objetiva, con criterios de evaluación concretos y resultados previsibles. Es decir, la ratificación no es otra cosa que una adecuada evaluación de desempeño, que puede desarrollarse legítimamente a través de una evaluación parcial que culmine con las ratificaciones cada siete años. Por lo que la función que se atribuye al CNM es constitucional, ya que complementa el texto de la Constitución. La atribución del CNM de “ratificar”, más allá de los términos, es la atribución de “evaluar” la idoneidad de los magistrados tal como establece el inciso 3 del artículo 146.º de nuestra Constitución.

De acuerdo con la “teoría de los poderes implícitos”, acogida por el propio TC, un poder implícito se entiende como: “[…] una facultad absolutamente necesaria para que tal órgano constitucional pueda desempeñar de la mejor forma las funciones señaladas en la Norma Fundamental” (sentencia del expediente 013-2002-AI/TC). Y añade que: “No es exacto que, cuando la Constitución no lo haya previsto, el legislador ordinario se encuentre vedado de asignar competencia a un órgano constitucional o de relevancia constitucional” (sentencia del expediente 013-2002-AI/TC). Marcial Rubio señala, a su vez, que el TC (sentencia del expediente 0013-2002-AI/TC) autoriza la inclusión de competencias por la ley, en adición a las que la Constitución haya establecido.

El TC hace una dura crítica a la capacidad del CNM para administrar sus propias funciones; no obstante, parece pasar por alto que bajo la misma lógica, las mismas objeciones se encuentran en el PJ. Por ello, sería interesante recordar que el PJ tiene una pobre experiencia en materia de evaluación de sus propios magistrados, ya que muestra una lenta y difícil implementación de la ley 28367 (del 2004), que ordenó que los ascensos provisionales de jueces se realizaran a partir del criterio de mérito y no de antigüedad. Se estableció que el PJ debía elaborar, para ello, un cuadro de mérito, cuya versión preliminar respecto de jueces superiores fue puesta en consulta en febrero del 2009, después de cuatro años. Asimismo, los últimos presidentes de la Corte Superior de Lima han sido investigados por casos de corrupción (Ángel Romero y César Vega Vega), y recientemente hemos sido testigos de la desactivación de una Unidad de Ética creada por el propio Villa Stein y que parece haber averiguado demasiado, a lo cual se suma la aparente desaparición de material probatorio en el mayor caso de corrupción de este Gobierno (caso BTR).

Desafortunadamente, la sentencia es definitiva, y en respeto de las prerrogativas de un Estado de derecho, debe acatarse. Sin duda, se ha perdido una importante herramienta para garantizar la permanencia de jueces idóneos y la evaluación de su labor.

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