Lo positivo y negativo de la política social del gobierno

Lo positivo y negativo de la política social del gobierno

Álvaro Monge Zegarra Socio de Macroconsult S.A.
Ideele Revista Nº 243

(Foto: lamula.pe)

Al inaugurarse el mandato de Ollanta Humala como Presidente de la República en el año 2011, se generó gran expectativa alrededor del enfoque de crecimiento con inclusión social que pretendía llevar adelante el nuevo gobierno. No era para menos ya que a nivel conceptual invitaba a pensar en la implementación de mecanismos efectivos de redistribución de la riqueza generada por el crecimiento económico, resolviendo brechas sociales sin poner en riesgo la dinámica del aparato productivo alcanzada años atrás. Para ello, el instrumento elegido fue el gasto social. Los déficits de calidad tanto en diseño, gestión y articulación que presentaba la política social y el limitado impacto que esta había generado en mejorar las condiciones de vida de la población permitían justificar la necesidad de hacer reformas en este campo. Mientras tanto, los recursos fiscales disponibles financiaríanlas iniciativas planteadasen profundización y optimización de los programas sociales sin poner en riesgo los equilibrios macroeconómicos logrados. El contexto era el adecuado; aunque luego de tres años los resultados observados son mixtos.

Lo positivo: planificación y diseño
Probablemente donde se han logrado los mayores y mejores avances ha sido en la reformulación del diseño de la política social en general y algunos programas sociales de forma particular. Es decir, en la parte conceptual de la reforma. A nivel de lo general, el ejemplo más concretoes la formulación de la Estrategia Nacional Incluir para Crecer diseñada desde el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) donde a pesar del evidente error de causalidad en el título, se establecen objetivos estratégicos claros en el enfoque de alivio y superación de la pobreza. Por ejemplo, se definen principios programáticos organizados sobre la base del ciclo de vida de los hogares vulnerables, los cuales resultan en cinco ejes fundamentales de intervención: nutrición infantil, desarrollo infantil temprano, desarrollo integral del niño y el adolescente, inclusión económica y protección del adulto mayor. Además, cada uno de estos aspectos se desarrollaindividualmente bajo modelos causales que permiten identificar la multiplicidad de intervenciones que deben actuar de manera conjunta para resolver las vulnerabilidades sociales y económicas de la población excluida. Asimismo, se establecen criterios de focalización claros que van más allá de lo estrictamente monetario, a través de la definición de la Población en Proceso de Inclusión (PEPI).

Mientras tanto, a nivel de lo particular, el incremento paulatino de los programas presupuestales bajo en enfoque de Presupuesto por Resultados (PpR) fueron impulsos importantes en la modernización del gasto social. La mayor relevancia de la evidencia empírica en la formulación de políticas públicas y el interés mostrado en incluir actividades específicas de evaluación permitieron un cauto optimismo respecto a una nueva cultura en diseño y mejora continuaen losprogramas sociales. Si bien todavía este proceso es imperfecto y ha mostrado retrasos en su implementación (sobre todo en evaluaciones de impacto) a diferencia de años anteriores es posible mostrar algunos ejemplos de investigación aplicada con cierta rigurosidad técnica (pocas concluidas, algunas en proceso y muchas por realizarse) promovidas desde el Estado y que han sido parcialmente incorporadas en el proceso de planificación de la política social. Innovaciones puntuales como fueron la inclusión de componentes de estimulación temprana y acompañamiento a familias en el programa Cuna Más o la exploración de esquemas de transferencias alternativos en el Programa Juntos que motiven un mayor y mejor uso de los servicios sociales, constituyen experiencias que han seguido (o pretenden seguir) procesos de planificación serios.

Lo negativo: implementación y operación
Las principales dificultades se han encontrado en el campo de la implementación y operación. Si los programas sociales son entendidos como cadenas logísticas de producción de servicios, es evidente que la puesta en marcha de nuevos diseños requiere de revisiones de los procesos operativos de modo que puedan detectarse los cuellos de botella que pueden dificultar la implementación. Esto es doblemente importante cuando se pueden prever restricciones estructurales que condicionan el flujo de los procesos como son las condiciones geográficas adversas de los centros poblados donde se concentra la mayor pobreza del país y limitaciones de los recursos humanos disponibles, dada la baja calidad en algunos casos y la elevada rotación en otros. Asimismo, es importante reconocer que en el caso de la producción de un servicio social, los ciudadanos beneficiarios no son simples receptores de la ayuda, sino que reaccionarán estratégicamente a la misma modificando su comportamiento y posiblemente los supuestos sobre los cuales se construyó el diseño. Por ello, la implementación de pilotos en la etapa pre-operativa y destinar recursos (relativamente elevados en términos porcentuales) en actividades de monitoreo y supervisión en la etapa inicial de operación es una medida costo-efectiva en términos de preservación de calidad de la intervención.

El principio anterior no necesariamente fue aplicado o entendido generando dificultades operativas. El ejemplo más notorio estuvo en la puesta en marcha del nuevo modelo de alimentación escolar (bajo el programa Qali Warma) donde la complejidad del diseño de operación sin que estuviera funcionando adecuadamente un esquema de supervisión igual de complejo conspiró contra la operación efectiva y eficiente del programa. Asimismo, sorprendió el apresuramiento en la puesta en marcha del esquema sin implementar pilotos que permitan ir acumulando lecciones antes de escalar el programa a nivel nacional. La elevada subcobertura del PRONAA en las escuelas de los quintiles más pobres definía un contexto de experimentación interesante que pudo aprovecharse mejor. Por el bien de las buenas iniciativas emprendidas, es prudente evitar este tipo de apresuramientos en el futuro.

El efecto del crecimiento económico en la reducción de la pobreza y otras brechas sociales es cada vez menor. Por ello, mejorar en un punto porcentual cada indicador será más difícil y exigirá acciones más agresivas

Lo pendiente: esquemas de articulación
Un eje central de la estrategia propuesta era el esquema de articulación. Como se comentó líneas arriba, dada su naturaleza multi-causal la resolución de brechas sociales (por ejemplo, pobreza monetaria, nutrición, calidad educativa) requiere de distintas intervenciones distribuidas en diferentes sectores del gobierno (MIDIS, MINEDU, MINSA, VIVIENDA, entre otras) por lo que el enfoque de inclusión social partía (correctamente) del principio de acción conjunta que aproveche sinergias para potenciar resultados. El esquema planteado fue el reemplazo de la estrategia CRECER (del gobierno anterior) por el Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS) liderado por el MIDIS. El encargo específico de esta institución era convocar y coordinar la acción social del Estado de modo que se aseguren los principios de articulación programática (activación y desactivación de programas dependiendo de la evolución de las vulnerabilidades), territorial(intervenir las localidades con un paquete integrado de servicios) e institucional (alineando incentivos entre instituciones de diferentes niveles de gobierno). Lamentablemente, estos modelos de articulación no han sido implementados plenamente constituyendo la principal deuda de la reforma.

Existen múltiples hipótesis respecto a esta dificultad. Los esquemas de incentivos de los funcionarios públicos definidos sectorialmente y no de modo transversal, los compromisos previamente adquiridos que determinan cierta inercia en la implementación individual de programas y proyectos, y la diferente velocidad mostrada por los sectores en alinearse con los principios de la estrategia; son probablemente los de mayor importancia. Asimismo, la débil institucionalidad en los diferentes niveles de gobierno impide asumir y sostener compromisos por lo que la efectividad de los acuerdos depende críticamente en la mayoría de los casos de la disposición de parte de los funcionarios de turno. Lamentablemente, puesto de esa forma, los problemas de calidad de los recursos humanos, la elevada rotación laboral y la superposición de los cronogramas electorales genera curvas de aprendizaje prolongadas que limitan la velocidad de acción conjunta. Sin embargo, a pesar de que es previsible que este contexto no cambiará en el corto plazo, la deuda en los esquemas de articulación debe saldarse en los próximos dos años del gobierno si es que el objetivo es seguir avanzando en el campo social.

Los retos hacia adelante: sostenibilidad y profundización
Los siguientes años son cruciales en materia social. Primero, porque los avances logrados (que no son pocos) deberán consolidarse. Ello implica generar las condiciones necesarias para que los hogares que lograron salir de la pobreza en un contexto económico favorable o por acción de la política social no retornen a ella. Para ello, es necesario consolidar las fuentes de generación de ingreso autónomo, por ejemplo, reforzando la oferta productiva en zonas rurales, pero vinculándola efectivamente a mercados locales a través de una estrategia de promoción de corredores económicos. En el corto plazo, estrategias como esta parten de la vinculación de programas de protección social con aquellos de desarrollo productivo, pero en el mediano plazo en la promoción de emprendimientos empresariales de tamaño medio en zonas rurales o urbanos marginales.Asimismo, la política social hacia una población menos pobre determina migrar estratégicamente desde los programas sociales focalizados hacia los servicios universales de calidad como educación y salud. En ambos casos, con el objetivo ya no de rescatar de la pobreza al grueso de la población sino de promover la acumulación de capital humano a una clase media emergente de modo que los progresos económicos y sociales se consoliden.

Segundo, porque la política social deberá profundizarse. El efecto del crecimiento económico en la reducción de la pobreza y otras brechas sociales es cada vez menor. Por ello, mejorar en un punto porcentual cada indicador será más difícil y exigirá acciones más agresivas, sofisticadas y focalizadas de parte de la política social en la medida que nos acerquemos a los núcleos duros de la pobreza. Caso contrario se consolidará un contexto de promedios bajos, pero desigualdadesterritoriales profundas con segmentos estructuralmente excluidos y vulnerables. Un ejemplo de lo anterior es la población que habita en la zona rural dispersa (aquella en localidades de menos de 200 habitantes) donde incluso no existen soluciones tecnológicas claras en infraestructura social básica, la acción del Estado es muy limitada y las posibilidades de vinculación a mercados locales es prácticamente nula por las condiciones de acceso. El problema no es menor si es que se toma en cuenta que casi 3.5 millones de peruanos está en esta situación (alrededor del 12%), sobre todo en la selva y en las zonas alto-andinas. En estas localidades, la incidencia de pobreza puede alcanzar el 80% - 90% y los niveles de desnutrición y brechas educativas están muy por encima de los promedios nacionales. A juzgar por las acciones observadas en los últimos años, estos ciudadanos todavía no están en agenda pública y es urgente cambiar dicha situación.

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