PPK: Entre las promesas y la realidad

PPK: Entre las promesas y la realidad

Armando Mendoza Economista de Oxfam
Ideele Revista Nº 263

Fuente: Andina

Desde el pasado 28 de julio tenemos nuevo Gobierno: Pedro Pablo Kuczynski y sus Peruanos Por el Kambio, que tras una campaña electoral cargada de controversias y suspensos, fueron finalmente los elegidos para gobernarnos los próximos 5 años. Con el arranque de este nuevo periodo presidencial es momento, entonces, de hacer una pausa para considerar que podemos y no podemos esperar de PPK Presidente, y si su metamorfosis política de candidato cargado de promesas a gobernante cargado de responsabilidades será en beneficio o a costa nuestra.

Una primera constatación es que PPK llegó al poder con una ambiciosa lista de compromisos y promesas en lo económico y lo social; la cual ha sido refrendada por el Premier Zavala en su presentación ante el Congreso. Hacer historia como el Gobierno del Bicentenario es lo que se promete y vaya que las promesas van en ese sentido: crecimiento anual de la economía por encima del 5% del PBI, erradicar la pobreza extrema para el 2021, crear 3 millones de empleos, duplicar las exportaciones, reducir la brecha de infraestructura a la mitad, duplicar la formalización laboral, 100% de cobertura previsional, etc. Todo ello, mientras se ponen en orden las cuentas fiscales, se controla el gasto, se reduce el déficit y se aumenta la tributación. Hasta ahí, todo bien… aparentemente.

El problema aparece cuando consideramos la correspondencia que debería haber entre lo deseable y lo posible. Es decir, si PPK promete A, es porque PPK tiene los medios y recursos suficiente para cumplir con A. Pero sí empezamos a revisar las metas que se han planteado al 2021 con los recursos con que cuenta el Gobierno y con las medidas que está adoptando, vemos que las cuentas simplemente no cuadran.

Veamos el costo de las promesas. Un cálculo a ojo de buen cubero sugiere que para cumplir con la diversidad de compromisos que PPK ha planteado y sus ambiciosas metas en inversión social, desarrollo agrario, expansión de servicios públicos, cierre de brechas de infraestructura, aumentos a servidores públicos, etc., se va a necesitar una fuerte expansión de los ingresos fiscales. Para financiar los sueños de PPK se tendría que elevar la recaudación en 4 o 5% del PBI desde su nivel actual. Es decir, necesitaríamos una presión tributaria por encima del 18% del PBI, y probablemente cercana al 20%.

Pero a diferencia de sus predecesores que disfrutaron y desaprovecharon el auge de las materias primas, PPK no tiene la ventaja de ingresos fiscales que crecen automáticamente de la mano de los altos precios de nuestras exportaciones. La recaudación ha venido cayendo y las previsiones para este año son que cerraremos con una presión tributaria que estará alrededor del 14% del PBI, totalmente insuficiente (véase gráfico). Más aún, ya el Premier Zavala anunció que la meta de recaudación a la que aspiran llegar en el 2021 es un modesto 17%, por debajo de lo que se va a requerir; en incluso esa meta es difícil que se alcance.

Para peor las perspectivas son que la recaudación seguiría reduciéndose, en parte por el contexto negativo de bajos precios de las materias primas y la desaceleración económica, pero también en buena parte debido a las desacertadas medidas fiscales de “reactivación” adoptadas en la fase final del Gobierno de Ollanta. En particular, la rebaja del impuesto a la renta de las empresas implementada por el entonces Ministro de Economía Segura ha sido un desatino de marca mayor que le ha costado miles de millones al tesoro público sin generar mayor inversión privada, pues las grandes empresas se limitaron a embolsarse los mayores márgenes de rentabilidad y no incrementaron su inversión. Bien, gracias, Sr. Segura.

Pero las medidas fiscales que viene anunciando el nuevo Ministro de Economía, Alfredo Thorne, apuntan a continuar la obra de Segura con todos sus riesgos y problemas. En particular, se continuaría reduciendo la tasa del impuesto a la renta a las empresas a partir del 2017. Así, probablemente se tendrá con Thorne los mismos resultados que con Segura: el estado perderá ingresos, las empresas se embolsaran las mayores ganancias y la inversión privada, ¡Ay!, seguirá estancada.

Aunque el Gobierno está apostando a que con una agresiva formalización y ampliación de la base tributaria se expanda la recaudación, es improbable que ello genere resultados sustanciales en el corto y mediano plazo. Aparentemente, PPK y Thorne están apostando en lo tributario acorde al dicho de que antes de que la situación mejore tendrá aún que empeorar. Y en ese rumbo vamos. 

Sí los ingresos tributarios continúan estancados o se reducen, en principio ello significa que la brecha entre lo que el Estado ingresa y lo que gasta no se va a cerrar y el déficit fiscal persistirá, o incluso se ampliara. Hay serios motivos para dudar que se cumpla el objetivo de reducir el déficit a la mitad del 2016 al 2018 con una tributación tan endeble.

¿Qué hacer, entonces?, ¿acaso no hay alternativas?. En realidad, no todo es negativo, pues existen algunas cartas que el Gobierno puede jugar. Pero cada una de dichas cartas viene con ventajas y desventajas.

En primer lugar podríamos romper el chanchito y gastarnos los ahorros: recursos del tesoro público que quedaron como saldos de la época del auge, y que no son poca cosa. Se ha estimado que estos recursos ascienden a alrededor del 16% del PBI, y parte de ello podría emplearse para cubrir el déficit en los próximos años. Pero esos recursos deberían preservarse en lo posible, pues una vez gastados nos quedamos sin respaldo frente a emergencias. El Gobierno no ha dicho esta boca es mía al respecto y aparentemente pretende no recurrir a estos recursos. Pero es difícil ver como se pueda cubrir la brecha presupuestal sin usar al menos parte de estos ahorros fiscales. 

Aparentemente, PPK y Thorne están apostando en lo tributario acorde al dicho de que antes de que la situación mejore tendrá aún que empeorar. Y en ese rumbo vamos. 

Otra opción sería endeudarnos, aprovechando el bajo nivel de deuda pública (como % del PBI) y nuestra buena calificación crediticia. Pero como sabrá cualquiera que haya usado una tarjeta de crédito, hay siempre el riesgo de habituarse y relajarse creyendo que la plata llega sola, y antes de darse cuenta, estar endeudados hasta el cuello. De hecho, ya el Estado peruano empezó a endeudarse aceleradamente con Humala y Segura, y aunque aún tenemos oficialmente bajos niveles de endeudamiento público, hay que tomar en cuenta una serie de obligaciones que no figuran como deuda pública, como el pago por proyectos desarrollados mediante asociación público-privada (APP) o las deudas pensionarias; obligaciones que no son poca cosa y que se agregan a la deuda actual. Así que salir a endeudarse no deja de ser una opción con sus riesgos.

Hay que tener en cuenta que el déficit siempre va a cubrirse, ya sea prestándose o rompiendo el chanchito fiscal. Pero ello no cambia un hecho fundamental: que el Estado Peruano está gastando más de lo que ingresa, y ya llevamos buen tiempo en esa situación. Más aún, la brecha entre ingresos y gastos ha ido aumentando año a año y no se ve como eso se pueda remediar con la política tributaria que se propone implementar el Gobierno. Ese déficit persistente no le está gustando nada a las agencias internacionales que califican el nivel de riesgo país y que toman muy en cuenta la solvencia fiscal. Ya ha habido alertas de estas agencias de que el Perú se juega su calificación crediticia internacional si no mejoran las cuentas estatales.

El Ministro Thorne apuesta por que el déficit fiscal se reduzca de más del 3% del PBI en el 2016 al 2.5% el 2017 y llegar al 2021 con apenas 1% de déficit. ¿Cumplirá?. Es dudoso que lo logre considerando las rebajas tributarias que piensa implementar. Claro, siempre podemos confiar en que se nos aparezca la virgen de las materias primas y se disparen los precios internacionales. También podría ser que el Gobierno logre llegar a un acuerdo con los grandes deudores tributarios, o con los evasores fiscales para que repatrien sus capitales. Pero son medidas que no está claro que tendrán éxito, que van a tomar su tiempo y que tienen un impacto limitado, Así, el escenario más probable es que el déficit fiscal no se reduzca, o incluso se amplié.

Por supuesto, el gobierno podría decidir dejar que el déficit fiscal siga en niveles elevados, financiarlo con deuda o comiéndose los ahorros, y asumir el riesgo de que nuestra calificación crediticia se deteriore. Pero es dudoso que Kuczynski y Thorne, que vienen del mundo de las finanzas internacionales, estén dispuestos a quedar ante sus mismos colegas como los que se cargaron el grado de inversión del Perú.

Ahora bien, hay una tercera manera de balancear el presupuesto y que podría ser la más factible, pero también la menos deseable: meter tijera y cortar gasto a rajatabla. En las actuales circunstancias de desaceleración económica es una opción mala y que puede traer consecuencias aún peores. Quizás por ello el Gobierno evita mencionarla. Pero si no se ponen listos es muy probable que sea la opción que la realidad impondrá.

Una fantasía frecuente en la discusión de las políticas públicas es que al Estado el dinero le sobra. Que la plata está ahí y que es cuestión solo de ordenar un poco los gastos y los recursos van a sobrar. Y es cierto que el Estado peruano tiene graves problemas de eficiencia y calidad en el gasto; incluyendo las plagas de la corrupción y el despilfarro. Con demasiada frecuencia se gasta demasiado y mal, y mucho se puede hacer en términos de ahorro y racionalización. Eso es indudable y es una de las grandes tareas pendientes de la reforma del sector público.

Pero ordenar y racionalizar el gasto no es una labor ni fácil ni rápida. Y aunque con un mejor manejo presupuestal sin duda se liberaran y recuperaran recursos, no es menos cierto que aún se requerirán recursos adicionales, que no queda claro de dónde vendrán. Este gobierno de arranque tiene muy poco margen y plazo para reformar el gasto público. Se estima que 70% o más del presupuesto del Estado es gasto poco flexible pues está comprometido en rubros como salarios y pensiones, que simplemente no pueden modificarse o recortarse sin que se arme la pampa. ¿Qué planean hacer PPK y compañía?; ¿despidos masivo de empleados públicos?, ¿cancelar aguinaldos?, ¿recortar bonificaciones al personal de salud?, ¿dejar de pagar el agua y luz de los colegios?, ¿cortarle la gasolina a los patrulleros?. Buena suerte lidiando con el costo político de esas medidas.

Lo más probable que suceda sí el Gobierno decide cortar gasto es que quien pague el pato sea el gasto más flexible: es decir la inversión pública y los programas sociales. Pero justamente recortar estos rubros es la manera ideal para traerse abajo la economía y deteriorar el panorama social. Por ejemplo, ya hay signos preocupantes de estancamiento y retroceso en temas críticos como la desnutrición y la anemia infantil, según ha reconocido el mismo Premier Zavala. Un recorte a la mala de los programas sociales es precisamente lo que haría que una situación que ya es delicada empeore. De igual manera, la reducción de los ingresos por canon y regalías ya viene golpeando duramente a las regiones y municipios desde hace buen tiempo. Lo último que necesitan es un gobierno que les cierre aún más el caño.

Por cierto, hay que tener en cuenta que PPK tampoco tiene mucho espacio político y social para maniobrar. Con una bancada parlamentaria reducida y que en su mayoría no se caracteriza por su muñeca y experiencia política, con un movimiento sin real arraigo regional y cuyo arrastre está concentrado en Lima y las grandes ciudades, el Gobierno no puede darse el lujo de equivocarse. La experiencia nos ha enseñado que la autoridad y la popularidad inicial de un Presidente son cosas frágiles, y que la luna de miel con la ciudadanía puede ser muy corta.

Por supuesto, hay una última opción que PPK podría considerar: ser realista y consecuente. Revisar y ajustar sus propuestas. Reconocer que sus planes iniciales en lo tributario van muy probablemente a deteriorar aún más una situación fiscal que ya es difícil. Entender que dejar las metas de crecimiento en manos de un puñado de mega proyectos es una receta insuficiente. Admitir que pretender mayor inversión y grandes avances en lo social con menos recursos fiscales y una economía desacelerada es literalmente la cuadratura del círculo.

La cuestión es sí PPK tendrá la lucidez y la franqueza para reconocer que hay una brecha considerable entre sus promesas y la realidad, que es improbable que cumpla sus ambiciosos compromisos con los recursos con que cuenta, y que muchas de las medidas de política fiscal que plantea son un riesgo a la estabilidad económica y social. Que reducir el impuesto a la renta a las empresas no reactivará automáticamente la inversión privada. Que debe ajustarles las clavijas a los deudores y evasores fiscales. Que hay que preservar la inversión pública para que la economía crezca. Que tiene que ampliar en serio el gasto social. Que hay que descentralizar el presupuesto. Si es así, esperemos entonces que también tenga la capacidad y decisión para dejar de lado los elementos más problemáticos de su discurso y planes y hacer los cambios que tenga que hacer. Ojala así sea.

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