En los últimos meses la Comisión Agrariadel Congreso de la Repúblicaha venido insistiendo en llevar a cabo la consulta previa que establece el Convenio 169 de la OITa propósito del proyecto de ley forestal. Ha señalado a través de sus documentos oficiales[1] que, al tratarse de una propuesta normativa que se refiere en parte a los recursos forestales y de fauna silvestre que se encuentran en las tierras tituladas y territorios de los pueblos indígenas, requiere cumplir con lo exigido por el tratado internacional.

A pesar de los insistentes pedidos de las organizaciones indígenas tanto amazónicas como andinas de aprobar antesla Leyde Consulta Previa, que, recordemos, se encuentra pendiente de votación por el pleno del Congreso dela República, no ha habido la voluntad política de aprobar esa norma, lo que ha dado pie a que algunas instancias estatales —comola Comisión Agrariay luegola Comisiónde Pueblos Amazónicos, Andinos y Afroperuanos— intenten llevar a cabo, cada una por su cuenta, un procedimiento de consulta previa, con el consiguiente riesgo de desnaturalizar este derecho.

Precisamente en las líneas siguientes nos referimos a la metodología implementada porla Comisión Agraria, para criticar diversos aspectos por cómo se ha tergiversado el derecho a la consulta hasta configurar una situación claramente irregular y negativa por el precedente que establece para otras instancias estatales.

1. Respecto de la finalidad del procedimiento de consulta previa. El hecho de que se realice un mecanismo de consulta podría ser conveniente; sin embargo, existe el riesgo de quedarse en el plano de lo formal si no se establecen procedimientos suficientes que cumplan con todos los criterios necesarios. Asimismo, en un tiempo no tan distante, la aplicación de la consulta debería replantear la forma cómo se diseñan las políticas públicas en un Estado pluricultural en el que existen sectores significativos de población indígena —amazónica y andina— distribuida en todo el territorio nacional.

En esa línea, el documento de metodología empleado porla Comisión Agrariaha seguido un patrón de diálogo parcializado, nada neutral y abiertamente asimétrico, en el cual no se ha vislumbrado una participación suficiente de los pueblos y organizaciones indígenas en el diseño, en la aplicación, en la retroalimentación y en el seguimiento de los resultados.

2. En el caso de los objetivos de la consulta. La metodología planteada establece que el objetivo es “consultar a los pueblos indígenas y sus instituciones representativas los contenidos del dictamen […]”; es decir, el objetivo de esta consulta es consultar. Estamos ante una situación absurda y contradictoria que no dice bien de quienes impulsan este mecanismo y de lo que persiguen como finalidad.

Por otro lado, cuando el segundo objetivo señala que lo que se busca es “institucionalizar el proceso de consulta previa y lograr el reconocimiento por parte del Estado Peruano del deber de consultar sobre medidas administrativas o legislativas que pudieran afectar a los Pueblos Indígenas”, está sentando un grave precedente, ya que podría interpretarse que cuando se refieren a “institucionalizar” se está planteando sentar un modus operandi para futuros procesos de consulta que se lleve a cabo por las entidades estatales, de una manera ligera e irresponsable.

3. Ausencia de un enfoque intercultural. En la metodología no existe un enfoque intercultural, a pesar de que se le menciona como uno de sus principios. Lo que sí hay es confusión, cuando no desconocimiento, ya que se pone énfasis en la traducción de documentos, lo que resulta a todas luces insuficiente si no se asegura que los contenidos sean inteligibles.

Muy preocupante resulta que no se asegure una interacción equitativa entre consultantes y consultados, pues no se garantiza un principio de neutralidad cultural que plantee previamente cómo debe ser la comunicación o diálogo entre partes diferentes con cosmovisiones distintas y hasta contradictorias.

Otros aspectos críticos tienen que ver con la forma cómo está organizado el procedimiento, con una estructura lógica basada en el idioma castellano, en el que los traductores solo cumplen un rol de facilitación específica en las conversaciones o documentos, de modo que contribuyen al desequilibrio existente entre las partes que deben dialogar y restringen las posibilidades de llegar a acuerdos o consentimientos.

4. Sobre las partes consultadas: ¿Quién consulta? ¿A quién? Se ha asumido quela Comisión Agraria es la encargada de dirigir este proceso. Sin embargo, esto impide la posibilidad de diálogo de buena fe, puesla Comisión termina asumiendo un rol de juez y de parte, y no se garantiza que al sistematizar la consulta se recojan cabal e imparcialmente los aportes de los pueblos indígenas, ni que se puedan realizar evaluaciones objetivas del procedimiento.

Para que exista un diálogo (negociación), ambas partes deberían encontrarse en una posición simétrica, horizontal, pero esto no es posible si una de ellas es la que dirige el proceso, cosa que debería hacer una entidad distinta. Por eso llama la atención que la posición del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) se reduzca básicamente a la de “institución invitada como garante del proceso”, o que indirectamente pueda ser un equipo técnico de apoyo a nombre del Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura. El INDEPA tendría que asumir un rol protagónico en la conducción del proceso, como lo preveía la autógrafa dela Leyde Consulta pendiente de votación en el Congreso dela República.

Con respecto a la poca representatividad de los participantes, es preocupante que no se haya tomado en cuenta a todas las organizaciones indígenas importantes en el escenario nacional; por ejemplo, no se encuentra invitada CONACAMI como institución consultada. Además, la mención a las organizaciones que serían consultadas se ha limitado a invitarlas, sin asegurar su asistencia. Es lo que ocurrió con AIDESEP, que no ha participado. También causa sorpresa que no se haya previsto fórmulas para asegurar que las mujeres indígenas sean también consultadas.

5. Respecto de las etapas de las audiencias de las supuestas consultas. Se señala en el documento que se buscará asegurar un “acceso culturalmente adecuado”, para lo que se ha previsto la publicación electrónica, entrega de materiales y presencia de traductores. Sin embargo, esto no garantiza que la información que se proporcione se ciña a criterios entendibles para comunidades y pueblos con visiones culturales distintas, cuyos modos y tiempos de comprensión de lo que ocurre en el ámbito formal-legal de quienes promueven la consulta son diferentes.

Otra omisión relevante es la ausencia de explicación sobre cómo se implementa la decisión que emane de los diálogos entrela Comisión Legislativay los pueblos indígenas. ¿Se elaborará un nuevo dictamen?, ¿volverá a estudio de comisiones? Este aspecto es central para conocer qué pasa si no hay acuerdo o si éste es parcial.

Llama asimismo poderosamente la atención que una de las reglas para el desarrollo de las audiencias prohíba la intervención de los asesores técnicos de las organizaciones y pueblos indígenas. Esto reafirma claramente un mecanismo de negociación inequitativo y claramente parcializado.

Nos encontramos pues a todas luces ante un procedimiento tergiversado que pretende cumplir con esta supuesta consulta y que en la práctica estaría configurando una burla a los derechos de los pueblos indígenas.