Avances y desafíos en la protección de la población extranjera en el Perú

Isabel Berganza Directora de la Escuela de Derecho de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya
Ideele Revista Nº 273
Foto: Andina.

El Perú ha experimentado un aumento en el número de personas extranjeras que vienen con intención de residir en el país. Esto supone un reto muy importante para el Estado, ya que ni la legislación ni las instituciones estaban adecuadas para la atención a esta población. Es por ello que se han tomado diversas medidas para potenciar una mejora en esta situación. Uno de los primeros hitos fue la creación de la Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria, mediante el Decreto Supremo N° 067-2011-PCM. Dicha Mesa está adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores y se encuentra conformada por diversas instituciones del Estado, tales como el Ministerio de Educación y el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Además, cuenta con la participación de organizaciones de la sociedad civil y la academia. Su objetivo es coordinar, evaluar, proponer, priorizar y supervisar políticas y acciones vinculadas a la gestión integral migratoria.

La creación de esta Mesa permite que el Estado cuente con un órgano de coordinación entre diversos sectores que desarrollan funciones que afectan a la realidad de las personas inmigrantes en el país, lo que potencia una visión integral de la problemática y de las acciones a llevar a cabo.

Otro paso fundamental ha sido la publicación del Decreto Legislativo N°1350, la Ley de Migraciones, y su Reglamento (aprobado mediante Decreto Supremo N°007-2017-IN publicado el 27 de marzo de 2017). Hasta entonces Perú contaba con una Ley de Extranjería promulgada en 1991 y que nunca había sido reglamentada. Esta nueva legislación supone un avance importante en incluir la perspectiva de los derechos humanos en la normativa migratoria. Hay que resaltar que la Ley parte del principio de respeto a los derechos fundamentales de los extranjeros en el país e institucionaliza principios tales como el de unidad familiar, el de interés superior del niño o el de no criminalización de la migración como principios esenciales en la materia.

Hay que mencionar también la aprobación mediante Decreto Supremo N°015-2017-RE, de la Política Nacional Migratoria 2017-2025. Esta es la primera vez que el Estado peruano cuenta con una política que recoge la realidad tanto de las personas peruanas que desean migrar o que ya se encuentran residiendo en el exterior, como de los extranjeros que se encuentran en el país.

Si bien se observa que el Estado peruano ha avanzado en la materia, aún es mucho lo que queda pendiente. Y es que, a partir de los pasos dados, se plantean diversas problemáticas que aún están sin resolver, algunas de las cuales analizaremos a continuación. Por un lado, la nueva legislación de migraciones vigente aún se encuentra en proceso de implementación. Así, por ejemplo, la norma crea la calidad migratoria humanitaria, que es otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. El artículo 28 del Decreto Legislativo N°1350 y el artículo 91 del Reglamento establecen los supuestos en los que se puede otorgar dicha calidad, que se refiere a casos de personas en especial situación de vulnerabilidad. Sin embargo, aún está pendiente de regularse el procedimiento para que pueda solicitarse y otorgarse. Por ello, hasta la fecha no se ha otorgado ninguna visa humanitaria.

Uno de los grupos beneficiados por esta calidad migratoria son los solicitantes de refugio. Al obtener dicha calidad, según el artículo 43 del Reglamento, se les deberá otorgar un carnet de extranjería. Sin embargo, debido a que aún no se implementa la mencionada calidad, los solicitantes de refugio tampoco reciben su carnet de extranjería. Esta situación está provocando desprotección en esta población, más aún teniendo en cuenta que actualmente el sistema para la recepción y evaluación de las solicitudes de refugio se encuentra colapsado debido al incremento exponencial de las solicitudes de refugio en el país. Esto ha provocado que para recibir el carnet de solicitante de refugio que otorga el Ministerio de Relaciones Exteriores haya que esperar hasta tres meses.

Por otro lado, una gran preocupación respecto a la normativa vigente es la posibilidad de retención policial que plantea el Reglamento para dos casos específicos: para identificar a la persona extranjera y poder determinar su situación migratoria y para garantizar la salida del país cuando se tenga que ejecutar una sanción ya impuesta. Sin embargo, dado que estas dos retenciones son en el marco de la infracción de una ley migratoria, es decir una infracción de tipo administrativa no penal, el propio Reglamento en su Décimo Primera Disposición Complementaria establece que dicha medida no entrará en vigencia hasta que no se desarrolle la regulación correspondiente al procedimiento de retención policial.

"En relación con lo mencionado, otro aspecto que es fundamental es que el debido proceso efectivamente se garantice durante cualquier procedimiento de expulsión y/o de sanción de extranjeros que se realice".

Sin embargo, a pesar de lo mencionado, se tiene conocimiento a través de la ONG Encuentros SJS que tanto antes como después de la entrada en vigencia de la nueva normativa se han dado casos de personas que, habiendo solicitado refugio en el aeropuerto Jorge Chávez, han tenido que permanecer en el área internacional incluso por más de 30 días hasta que el Estado ha determinado su situación migratoria. A la hora de analizar esta situación hay que tener en cuenta que esto supone una privación de la libertad de movimiento por parte del Estado a las personas y que, además, el aeropuerto no posee ningún espacio adecuado para el descanso de estas personas o para su aseo personal. Por ello, deben permanecer y pernoctar en las salas de embarque, hacer uso de los servicios higiénicos públicos que carecen de duchas. El tema de la alimentación de la persona durante ese tiempo también se constituye como un problema a resolver.

En relación con lo mencionado, otro aspecto que es fundamental es que el debido proceso efectivamente se garantice durante cualquier procedimiento de expulsión y/o sanción de extranjeros que se realice. Por medios periodísticos se ha tenido conocimiento de diversos grupos de personas extranjeras de nacionalidad colombiana que fueron expulsadas. Así, por ejemplo, este año, tras una intervención de la Policía, fueron expulsados y trasladados por las Fuerzas Armadas a la ciudad de Leticia (Colombia) aproximadamente 43 colombianos[1]. A la hora de evaluar el debido proceso en este caso hay que tomar en cuenta dos aspectos. El primero de ellos se refiere a la prohibición que establecen diversos instrumentos internacionales, como la Convención Americana de Derechos Humanos, de realizar expulsiones colectivas de migrantes. Otro segundo elemento es una reciente sentencia del Tribunal Constitucional que estableció que “de forma previa a la imposición de una sanción migratoria, la Superintendencia Nacional de Migraciones o autoridad competente deberá efectuar un análisis específico de la situación personal y familiar que atraviesa cada migrante al momento de definir su condición migratoria (edad, tiempo de permanencia, antecedentes penales, situación laboral, vínculos familiares, etc.)”[2]. Además, en esta resolución el Tribunal Constitucional menciona lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Familia Pacheco Tineo vs. Estado Plurinacional de Bolivia, es decir, que un procedimiento que pueda resultar en la expulsión de un extranjero debe tener carácter individual, de modo que permita evaluar las circunstancias personales de cada sujeto. Por lo tanto, sería necesario ver si efectivamente en los casos mencionados se ha llevado a cabo el procedimiento evaluando las situaciones particulares de cada caso.

Otro aspecto que es necesario mejorar es el reconocimiento del carnet de Permiso Temporal de Permanencia como documento oficial de identidad de las personas extranjeras. Hoy este mecanismo es especialmente utilizado por las personas de nacionalidad venezolana y, si bien es un gran avance, no hay que pasar por alto que se han reportado casos en los que se producen problemas para que el mencionado carnet sea reconocido como documento de identificación para diversos trámites, tales como contratar una línea telefónica. Por ello, es necesario dar a conocer a las instituciones públicas y privadas que este carnet tiene la misma validez que el carnet de extranjería para evitar que puedan provocarse vulneración de derechos.

Por último, un trabajo pendiente es, a partir de la nueva normativa, aprobar un nuevo Texto Único de Procedimientos Administrativos de Migraciones (TUPA) y revisar los instrumentos de gestión, especialmente el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) o el Manual de Organización y Funciones (MOF). Mientras esto no se produzca, la aplicación de la norma siempre encontrará fuertes limitaciones. Al respecto, mencionar que una buena práctica implementada por Migraciones es la creación de la Oficina de Atención a personas vulnerables. Sería necesario, por tanto, que esta oficina sea institucionalizada en los instrumentos de organización mencionados y que se asegure que a través de sus funciones y su posición en el organigrama de Migraciones pueda promover una política de protección a las personas en situación de vulnerabilidad en todas las áreas que posee Migraciones.



[1] Tal como se establece en la Resolución Ministerial N° 504-2017-DE/FAP publicado el 28 de abril en el Peruano

[2]Exp N° 02744-2015-PA/TC Sentencia del Tribunal Constitucional (Fundamento 28)

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