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El cambio en el gobierno y la inercia del Estado

Aunque a veces no sea del todo fácil distinguir dónde termina el Gobierno y dónde comienza el Estado (o viceversa), en determinados momentos es absolutamente necesario verlos por separado. Para poner solo un ejemplo: durante los últimos meses hemos asistido a un claro proceso de cambio de gobierno. En esta misma dirección, todo parece indicar que el nuevo tiene como uno de sus principales objetivos tomar la mayor distancia posible de lo que representó la Administración anterior. Ahora bien: aun reconociendo que el Gobierno de Ollanta Humala recién ha comenzado, existe la posibilidad de que las medidas que ya se han dado y las que estén por venir no lleguen a ser suficientes para ver un cambio significativo en el Estado peruano, por lo menos en cuanto a sus capacidades y atribuciones.

La posibilidad de distinguir entre Gobierno y Estado no quita que ambos conjuntos de instituciones estén, por otro lado, profundamente vinculadas. En este sentido, se puede afirmar que es el Gobierno elegido el que se hace responsable de buena parte de la autoridad y de los recursos del Estado por un periodo de tiempo determinado. De la misma manera, es posible sostener que, en teoría, cada gobierno elegido puede ampliar o reducir el ámbito de intervención del Estado en la economía y en la sociedad. Finalmente, mucho de lo que un nuevo gobierno puede hacer dependerá de las capacidades y de los recursos estatales heredados. Dicho de otra manera, esto se asemeja a lo que Sergio Markarián ha dicho en los últimos días sobre nuestras posibilidades de clasificar a Brasil 2014: que el Perú no tiene un gran equipo, que sobre lo que existe habrá que construir lo que nos falta y que con este equipo no es posible asegurar la clasificación.

Adicionalmente, si además no se pierde de vista que un Estado es —entre otras varias cosas— un conjunto de burocracias con responsabilidades legalmente asignadas y un sistema legal que ordena y determina numerosas relaciones sociales, resulta indispensable incluir en la discusión sobre cuán lejos o cuán cerca puede quedar el actual Gobierno de sus principales promesas y objetivos al final de su mandato, el tipo y la situación actual del Estado que ha heredado y que ahora le toca administrar. De hecho, esto ha sido señalado incluso por personas que ahora son parte de este nuevo Gobierno. Con una honestidad poco común, Pedro Francke, nuevo Gerente General de EsSalud, ha reconocido que se ha visto obligado a re-pensar (podría añadirse, a sincerar) cuál debería ser la principal prioridad de esa dependencia estatal para las próximos cinco años: en vez de apuntar al desarrollo de una gestión eficiente y razonable que logre resolver las principales deficiencias en atención y cobertura, la gran meta bien podría ser evitar que esta institución colapse o se deteriore aun más (La República, 27 de septiembre). Del mismo modo, Francke ha sostenido que las reformas necesarias para mejorar y fortalecer la salud pública serán simplemente inviables si no se le otorga un presupuesto adicional a ese sector (La República, 13 de octubre). Sin duda alguna, el segundo gobierno de Alan García tiene mucho de responsabilidad en la situación crítica que atraviesan EsSalud y la salud pública en nuestro país; sin embargo, sería un error no considerar que lo que hay aquí es una constante que trasciende a lo hecho y dejado de hacer por diferentes gobiernos.

Es importante no perder de vista que en algunos aspectos este nuevo gobierno va a enfrentar situaciones parecidas a las que enfrentaron los gobiernos anteriores.

En este punto, me parece de utilidad hacer mención a una pequeña historia personal. En el año 2006, cuando Alejandro Toledo había ya dejado la Presidencia del Perú, se había mudado a los Estados Unidos y era invitado con mucha frecuencia a diferentes universidades en ese país para compartir su reciente experiencia de gobierno, tuve la oportunidad de participar en una de esas reuniones. Tengo el recuerdo de haberle pedido al ex presidente Toledo algunas reflexiones sobre cuán difícil había sido gobernar el Perú, cuáles habían sido sus principales dificultades y qué es lo que había aprendido que pudiera servirles a futuros gobernantes de países como el nuestro. Aunque me cuesta trabajo recordar exactamente qué es lo que dijo en relación con mis preguntas, tengo también el recuerdo de no haber quedado particularmente satisfecho con su respuesta. Varios años más tarde, sigo absolutamente convencido de la necesidad de hacerse este tipo de preguntas y de tomar muy en serio la experiencia de quienes han tenido la oportunidad de desempeñar cargos y funciones en el gobierno y en el Estado. Incluso más porque mi impresión es que como país hemos tenido y seguimos teniendo un proceso muy lento y a veces inefectivo de aprendizaje no solo democrático sino también de gobierno o gobernabilidad.

Para concluir, por qué es importante no perder de vista que en algunos aspectos este nuevo gobierno va a enfrentar situaciones parecidas a las que enfrentaron los gobiernos anteriores. En primer lugar, porque, a pesar de toda la evidencia acumulada (siendo la más reciente la del segundo gobierno de Alan García), las buenas ideas y la voluntad política para afrontar determinados problemas del país no se han encontrado del todo ausentes en algunas de las personas a las que les ha tocado dirigir el gobierno y ser parte de la gestión pública. Segundo, porque si aceptamos que no siempre la ineptitud, los intereses particulares y la corrupción han logrado marcar el derrotero de las decisiones políticas y técnicas de quienes gobiernan, es indispensable conocer mucho más sobre cómo y dónde las buenas ideas y la voluntad política de hacer bien las cosas se diluyen o pierden en el aparato estatal y, por lo tanto, no son suficientes. Tercero, porque el margen de maniobra de un gobierno —para bien o para mal— está fuertemente condicionado por las características del Estado que le toca administrar y por las capacidades estatales que se heredan. Entonces, si bien un gobierno sin ambición y atrevimiento puede llegar a ser una nueva oportunidad perdida, la idea de que un nuevo gobierno tome muy a la ligera las condiciones del Estado peruano realmente existente, y la experiencia política y técnica de quienes estuvieron antes en su lugar, tampoco constituye un panorama particularmente alentador.