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Disolver Qali Warma

Cada semana un nuevo escándalo remece al Gobierno: el viaje del Presidente, su choteado avión presidencial, la filmación a Fujimori, la llamada “Ley Antauro”, las puyas con expresidentes y los alimentos malogrados de Qali Warma (solo por contar los últimos). La semana pasada Ollanta Humala volvió a poner en alerta a los suspicaces de la reelección conyugal cuando dijo que las decisiones de gobierno las toma “en familia”.

Algunos de estos episodios suelen ser fugaces; otros, en cambio, pueden significar el giro de timón de uno de los pocos logros que tendría el Gobierno para lucir el 2016. La niña de los ojos de un Presidente con miopía prematura: los programas sociales.

Hace algunos días salieron a la luz una serie de denuncias acerca del mal estado en que se repartían los víveres de Qali Warma. En pocas horas la denuncia puso en jaque a la Ministra de Inclusión y un resucitado Fujimori pareció dar la consigna: “Señor Presidente, le sugiero que restablezca el PRONAA”. Luego se sucedieron una serie de políticos y especialistas (de políticos hablando como especialistas, y viceversa también) que daban cuenta de lo espantoso que es el Programa. La escena ha continuado incluyendo a nuevos actores. Alan García le tomó la posta a Fujimori y sentenció que Qali Warma era una salvajada. “Qali Mata”, afirmó con cachita. La semana pasada su ex esposa, Pilar Nores, se sumó al cargamontón.

La ojeriza contra Qali Warma no es nueva, y tiene mucho que ver con el devenir del Gobierno. Luego del abandono de la Gran Trasformación, y en plena Hoja de Ruta, Humala decidió concentrarse en las políticas sociales. De esta manera pensó que podía mantener el contacto con su núcleo básico de votantes y que no iba a generar mayor tensión con sus tradicionales oponentes. La CONFIEP, implacable y vigilante con cualquier atisbo estatista, no tenía por qué hacerse problemas con la faceta social del remozado Humala.

Pero a Humala se lo quieren comer enterito, y hay sectores que no lo aceptan ni siquiera con el brazo torcido. Ahora lo están golpeando donde más le duele. A pesar de ello, el Presidente ha decidido ser terco, además de respaldar a su Ministra. Humala ha dicho que los programas sociales son la niña de sus ojos. El Presidente se expone, entonces, a terminar quiñado.

El tema se ha agravado porque al escarnio político se ha sumado la tecnocracia ilustrada. El economista Enrique Vásquez, uno de los gurús en estudios sobre pobreza, ha hecho un trabajo que deja a los programas sociales del Gobierno de Humala como palo de gallinero. Vásquez afirma que se hacen desde una óptica errada: desde la pobreza monetaria y no desde la pobreza a secas.

Sin duda, Qali Warma, uno de los programas sociales más criticados por las constantes denuncias de alimentos en mal estado, no es un dechado de virtudes. Por el contrario: tiene una serie de deficiencias. ¿Alcanzarán estas denuncias para desmontarlo? ¿Qué arrojaría un primer balance?

Un nido de corrupción
Antes de que Humala le diera luz verde a la niña de sus ojos, existía el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), que se creó en el primer gobierno de Alberto Fujimori, a inicios de los 90, con el fin de paliar la explosividad social que preveían después del sinceramiento económico. Los precios de la canasta básica se habían elevado por las nubes y el gobierno implementó un plan que consistía en repartir víveres crudos para los niños en extrema pobreza.

PRONAA tuvo un inicio auspicioso y en los primeros años cumplió su objetivo. Pero, como el gobierno que lo alumbró, el programa se fue descomponiendo hasta desnaturalizarse. Aun así, sobrevivió cuatro gobiernos. Carolina Trivelli, la primera inquilina del Ministerio de Inclusión Social, no encontró solo un nido de corrupción sino también un programa en el que se devolvía más de la mitad de los alimentos. La papilla de PRONAA era, para la mayoría de niños, intragable. ¿Se ventilaron estas cifras en el debate?

Para Carolina Trivelli, no hay forma de comparar Qali Warma con el PRONAA; menos aún que el disuelto Programa salga bien librado. “Primero: PRONAA solo presupuestaba alimentación para 90 días del año escolar; entonces, en el mejor de los casos, la plata que tenía era para un día sí y un día no. Segundo: PRONAA nunca entregaba la canasta completa, sino solo dos o tres productos. Tercero: PRONAA decía que llegaba a todo el mundo, pero hay estudios, informes internos y evaluaciones cualitativas según los cuales la tasa de efectividad en el mejor de los casos era del 50%. Es decir, solo la mitad de los niños que recibían algo del PRONAA se lo comían. Entonces, si tú quisieras aplicar el modelo PRONAA y llegar a todos, tendrías que tener cuatro veces el presupuesto de ese Programa. Además, nos costaba mucho administrativamente”.

Trivelli considera que el objetivo del PRONAA era comprar y no que los niños coman. Qali Warma se aleja de ello y al parecer ha pisado callos. Muchos proveedores se han quedado con la sangre en el ojo. Qali Warma dinamiza la economía regional, ya que la mayoría de los víveres se compran a los pequeños productores de manera descentralizada. Quienes deciden a quién se compra y a quién no son los padres de familia, a diferencia del PRONAA, en el que las compras se hacían desde Lima.

La exministra cuenta cómo es el negociado: “Cuando hicimos Qali convocamos a varias empresas grandes a que nos ayudaran a identificar ‘cuellos de botella’ logísticos y operativos. Las empresas salieron despavoridas: ‘Cómo vas a hacer si los almacenes no tienen estándares mínimos’. Muchas de las empresas fueron súper críticas ahí, pero después me he dado cuenta de que es un negociazo. La ración que compra Qali está entre 1,3 soles y 2 soles; todo depende del desayuno. En Lima hay algunas empresas grandes que están presionando para que se saque a los pequeños productores porque ellos quieren participar en la próxima licitación. Hay una movida de empresas que hacen manejo alimentario de dos tipos: unas son las empresas de catering, y otras quieren que se entreguen productos industriales como la bolsita de leche preparada. Están tratando de instalar dos cosas: una, que sería mejor que empresas grandes provean y que no haya productos frescos”.

Los golpes no solo han venido desde la tecnocracia y la derecha; la izquierda tampoco ha desperdiciado la oportunidad. Pedro Francke escribió que este Programa tiene una lógica neoliberal y termina beneficiando a las grandes empresas.

¿Los proveedores de Qali Warma son grandes empresas? Nada que ver. A lo mucho, medianas. Pymes totales.

Filtraciones estruendosas
En la campaña contra Qali Warma se han manoseado cifras, confundido términos e invertido historias. En su estudio, Enrique Vásquez señala que el costo de las filtraciones de los programas sociales es de S/. 897’010.126, pero su estudio toma como base siete programas sociales y no específicamente a Qali Warma. La cifra se tornó explosiva contra el Programa alimentario en el contexto de los alimentos malogrados.

Los programas sociales suelen tener dos tipos de problemas: filtración y subcobertura. La primera significa que gente que no debe recibir, recibe. Subcobertura es lo contrario: gente que debe recibir, no recibe. En ningún caso a Qali Warma puede cuestionársele la filtración. Por su naturaleza, el Programa no puede tener filtraciones, ya que su ámbito son los colegios estatales, en donde no puede discriminarse a quién se le da y a quién no. Además, la alimentación escolar es un derecho universal previsto en la Constitución. El objetivo de Qali Warma es convertir en universal un programa que actualmente está focalizado.

Por otro lado, las filtraciones son un tema que no tiene pierde cuando se trata de flanquear a los programas sociales. Es que resulta imposible que exista filtración cero, y basta una sola historia para armar una carátula de periódico.

“A mí me preocupa más la subcobertura que la filtración, porque en estos programas la filtración no es en verdad tan grande, como en los comedores populares. Qali Warma es un programa universal cuyo objetivo es que los colegios de zonas pobres tengan como parte de su oferta el desayuno y almuerzo escolar. Yo creo que el problema no es la filtración sino que no basta con la alimentación para que haya un mejor rendimiento. Yo prefiero que haya un niño no tan pobre que reciba desayuno escolar a que existan 10.000 niños que son pobres y que no tengan desayuno. No hay sociedad sin crimen”, sostiene el especialista Carlos Eduardo Aramburú.

En programas sociales como Juntos la filtración es absolutamente normal, ya que las personas entran y salen. Entran cuando lo necesitan y salen cuando han superado la línea de pobreza extrema. Pero nadie sale del programa antes de cruzar esa línea. Y durante todo el tiempo que están en el programa después de haber salido de la extrema pobreza son considerados en el grupo de las filtraciones. El problema no es que exista una tasa de filtración sino que el criterio para incluir personas sea su relación con algún grupo político y el requisito para mantenerse sea integrar la portátil de algún político. Hay hartas historias de este tipo en las administraciones anteriores.

La receta multidimensional
Uno de los mayores cuestionamientos que se le hacen desde la academia a Qali Warma y, en general, a los programas sociales, es que parten del enfoque de pobreza monetaria. Esto significa medir la cantidad de pobres de acuerdo con su ingreso mensual. La teoría de la pobreza multidimensional, que defiende Enrique Vásquez, considera que el indicador monetario es solo uno de varios. Una familia puede tener un ingreso mensual por encima de la línea de pobreza extrema, pero no tiene acceso a servicios básicos como agua y desagüe. Esta familia no sería considerada pobre según la medición monetaria pero sí de acuerdo con la multidimensional.

La diferencia entre ambas es 3 millones de pobres menos que no consideraría la medición monetaria de acuerdo con el estudio de Vásquez. Las cifras son estremecedoras y las han usado a su antojo funcionarios de regímenes que trabajaron sin problema con esos mismos parámetros. Es que las cosas no parecen ser tan sencillas.

Según el investigador Álvaro Monge, en la pobreza multidimensional hay tantas definiciones como investigadores: “No hay un consenso respecto de cuáles son las dimensiones, y menos de los indicadores y las normas que deben incluirse en estos índices. Normalmente un estudio de pobreza multidimensional empieza con una discusión crítica que justifica las dimensiones que se han incorporado dentro de su medición. Es una idea conceptualmente correcta, y está bien hacerlo; el problema está en que no es como la pobreza monetaria, en la que tienes indicadores estandarizados: su construcción está más sujeta a debate”.

Por otro lado, Monge considera que en ambos tipos de medición la correlación es bastante similar, es decir, los pobres que arrojará lo monetario serán los mismos que el multidimensional, a pesar de que en algunos será más y en otros menos: “Las tasas pueden ser más altas en un caso que en otros, pero eso va a ser muy sensible a las dimensiones de pobreza que se incorporen. Están bien las de Enrique; probablemente como ejercicio conceptual es válido. La pobreza multidimensional abriga más condiciones que la monetaria, aunque dependiendo de las condiciones que uno elija la tasa de pobreza multidimensional puede ser más baja que la monetaria”.

Javier Escobal, investigador principal de GRADE, también alerta sobre lo arbitraria que puede ser la medición de la pobreza multidimensional en un artículo publicado en Perú.21: “Lo que no se debe hacer es comparar dos indicadores como el de pobreza multidimensional y pobreza monetaria, que tienen puntos de corte distintos, y uno de ellos bastante más arbitrario que el otro. Encontrar más pobres puede entusiasmar a quienes ven con desconfianza los indicadores oficiales, pero más allá de eso es poco útil para evaluar e informar la política social”.

Escobal explica que Vásquez hace el “corte” que determina la pobreza extrema de una manera arbitraria, mientras que en la medición monetaria se hace con base en la canasta alimentaria básica usada por el INEI: “Luego de promediar los ocho indicadores se requiere un punto de corte para determinar quién es pobre ‘multidimensional’”. El autor de esta propuesta escoge de manera arbitraria el valor 0,33, lo que le permite obtener un número de pobres multidimensionales mayor al que se registra en el cálculo de pobreza monetaria. Si el punto de corte hubiese sido, por ejemplo, 0,40, la conclusión hubiese sido distinta y se hubiera dicho que hay más pobres medidos por pobreza monetaria que pobres multidimensionales”.

Un programa aún en pañales
Obviamente, Qali Warma debe mejorarse. En el Perú se ha querido hacer en dos años lo que en Brasil demoró más de 50, y la premura siempre cuesta.

Álvaro Monge considera que Qali Warma se encuentra en una curva de aprendizaje que es mucho más pronunciada porque se involucra a un sector de gestión descentralizado, que no necesariamente está capacitado. Una opción era comenzar Qali Warma por planes-piloto, lo que hubiera permitido un mejor control de daños. El problema es que se hubiera terminado de implementar apenas al final del gobierno y se hubieran tenido que mantener de manera paralela dos programas sociales con lógicas totalmente distintas. Lo real es que los sistemas de monitoreo que ha implementado el MIDIS para Qali Warma son precarios, y que no han estado funcionando de acuerdo con la complejidad del Programa.

“Creo que el Programa es muy ambicioso e implica el fortalecimiento de las capacidades locales tanto en la producción de alimentos como en la distribución y compra de los grupos que van a participar. El MIDIS no ha diseñado un programa de apoyo técnico y capacitación al nivel requerido para que las PYME locales, como los comités de alimentación escolar, tengan las competencias necesarias. Está quemando etapas; están avanzando en el camino correcto, pero sin las competencias y los recursos necesarios para capacitar y supervisar. Por ejemplo, si van a entregar alimentos cocidos no tienen las condiciones de almacenamiento”, señala Carlos Aramburú.

La muy pequeña niña de tus ojos
A pesar de todo el escándalo surgido en torno a Qali Warma, en el que ha entrado a tallar hasta la mismísima exprimera dama Pilar Nores, lo cierto es que los programas sociales están siendo sobredimensionados tanto por los que tiran las bombardas mediáticas como por el mismo Gobierno. La exageración parte del propio presidente, que en un intento desesperado por amplificar logros, más bien magros, le saca lustre a un esfuerzo modesto.

Es cierto que el actual Gobierno ha incrementado como ninguno de sus antecesores el presupuesto social. Si en 2008 era de 15.000 millones de dólares, en 2013 es de 30.000. Sin embargo, los programas sociales representan una mínima parte de la acción social de un gobierno. Del 100% que se destina a ella, solo el 2,7% lo administra el MIDIS. La verdadera política social del Estado está en las políticas públicas de educación y salud, temas en los que no parecen existir grandes empeños.

A pesar de la duplicación del gasto, además, seguimos siendo uno de los países latinoamericanos con menos inversión en educación y salud. Así como en el fútbol, nos disputamos el último lugar con Bolivia y Paraguay. Es en estos sectores donde hay que librar las grandes batallas. Pero tenemos un Presidente digno de sus más exitosos programas: focalizado.

Cuando tratemos con peculiar estruendo este tipo de incidentes, no hay que perder de vista que, a pesar de sus bondades, Qali Warma no es más que el 1% de eso que llaman inclusión social.

Entrevista