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Cuando el Estado no regula, se impone la ley de la selva: ¿Por qué fijar límites a la propiedad de la tierra?

Campesinos cosechan pimientos y ajíes en el norte peruano.

El crecimiento exponencial de la población mundial y sus necesidades alimentarias han puesto nuevamente en relieve la problemática de la concentración de la tierra agraria y el debate de si los Estados deben o no regular sobre el tema.

En los últimos años se ha producido un nuevo proceso de concentración de tierras, denominado land grab, que consiste en que países con grandes recursos compran tierras a países pobres para asegurar el abastecimiento alimenticio o de biocombustibles de los primeros. Al respecto, un estudio de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en 17 países de América Latina y el Caribe descubrió intensos procesos de concentración y extranjerización (adquisición de tierras por extranjeros) de tierras en la región (La República, 25 de noviembre del 2011).

Como consecuencia de ello, países de esta parte del mundo ya están desarrollando medidas para poner freno a la concentración de tierras a través de tributos: son los casos de Ecuador, que ya tiene una ley en vigencia, o Uruguay, que ya está debatiendo una medida similar. Brasil y Argentina, por su parte, están emitiendo normas para limitar la propiedad de las tierras en manos de extranjeros; y no obstante esto, también por el lado de los acaparadores de tierras surgen nuevas estrategias, como los llamados pools, que son empresas que arriendan grandes extensiones de tierras y se encargan de todo el proceso productivo disponiendo a libre albedrío de toda la producción. Esto último está ocurriendo sobre todo en Argentina. En México ya existe una ley que limita la propiedad de la tierra.

Hoy en día, no cabe duda de que existe una relación entre la propiedad de la tierra y la seguridad y la soberanía alimentaria del país. El Perú no ha sido ajeno a este fenómeno. Según el Ministerio de Agricultura (Minag), nuestro país tiene aproximadamente 3 millones de hectáreas de tierra agrícola cultivable, conducidas por 1’745.773 productores; y el 84% del total de productores poseen menos de 10 hectáreas.

De acuerdo con el Censo Agrario de 1994, en la costa existían entonces un total de 869.000 hectáreas de área cultivable, cifra que en la actualidad se estima en un millón de hectáreas. A la fecha, las empresas agroexportadoras y agroindustriales azucareras, constituidas por 34 grupos empresariales, concentran más de 250 mil hectáreas (aproximadamente el 25% de área cultivable de la costa). De este subtotal, una sola empresa concentra más de 100.000 hectáreas, lo que le permite establecer una marcada posición de dominio.

Hoy en día, no cabe duda de que existe una relación entre la propiedad de la tierra y la seguridad y la soberanía alimentaria del país.

En el Proyecto Olmos el Estado invirtió cerca de 500 millones de dólares para ampliar la frontera agrícola en 50.000 hectáreas aproximadamente, lo que representa un costo por hectárea de US$20.000. Cada hectárea fue vendida a un promedio de US$5.000, de lo que se deduce un subsidio del Estado de US$15.000 por hectárea. De este proyecto, el Grupo Gloria compró 16.700 hectáreas.

Si la tendencia continúa, las 180 mil hectáreas que se puedan incorporar con los nuevos proyectos de irrigación serán transferidas a estos latifundios, con lo cual las escasas tierras cultivables de la costa estarían en poquísimos propietarios, concentrando no solo tierras sino también poder social, político, económico y territorial que otorga el hecho de acumular sin límites la propiedad de la tierra.

El proyecto de ley 763-2011-CR propone que el Estado Peruano establezca límites a la extensión de la propiedad de la tierra agrícola. En este contexto, busca evitar la reconcentración excesiva e irracional de la propiedad de la tierra, así como mercados de dominio, dada la relación entre la seguridad y la soberanía alimentaria del país y la tierra. Por ello plantea un límite de 10.000 hectáreas para la costa, 5.000 hectáreas para la sierra y 20.000 hectáreas para la selva. Asimismo, postula que en ningún valle o cuenca un solo propietario pueda acumular más del 30% de la tierra. Se exceptúa a las comunidades campesinas y a las tierras del Estado.

Desde una perspectiva legal, la propuesta es compatible con nuestro modelo constitucional, dado que el artículo 88.° de la Carta Fundamental establece que: “La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona”, razón por la que constitucionalistas como Enrique Bernales (La Constitución de 1993: Análisis comparado. 4.ª edición. Lima: Editorial Constitución y Sociedad ICS, p. 412) y García Toma (Análisis sistemático de la Constitución Peruana de 1993. Tomo II. Lima: Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima, 1998, p. 194) coinciden con esta postura.

Fijar límites a la propiedad de la tierra no ahuyenta las inversiones, como se ha pretendido hacer creer, por cuanto rige en el Perú una Ley de Promoción Agraria que establece condiciones tributarias y otros beneficios extraordinarios para las empresas del sector, lo que, aunado a las especiales condiciones en materia de agua —recurso que ya empieza a escasear en el mundo—, suelo, clima y el modelo de apertura e integración comercial (TLC), hacen del nuestro un país atractivo. De ahí que nuestra propuesta busque capitalizar también una mayor competencia en el sector.

Tampoco involucra una nueva reforma agraria, pues la propuesta no contiene ninguna disposición expropiatoria con efectos retroactivos, ni busca ninguna forma de redistribución de la propiedad de la tierra ya establecida. Es una norma para futuro. Es más: de una revisión de las cifras al año 2009, cuando se presentó en el Parlamento una propuesta con un objetivo similar, las empresas con mayor concentración de tierras no superaban las 60.000 hectáreas, cifra que hoy en día casi se ha duplicado, lo que válidamente permite sostener que, de no legislarse en la materia, este proceso de concentración de tierras ya iniciado irá en aumento.

Finalmente, no podemos dejar de mencionar que este proyecto de ley no pretende socavar la agroexportación exitosa, pues según las cifras revisadas por la Comisión Agraria, el grueso de dichas empresas es propietaria de una media de 6.000 hectáreas, frente a la propuesta de 10.000 hectáreas para la costa, que es ya un latifundio de mayor dimensión que los distritos de Comas y San Juan de Lurigancho juntos.

Entrevista