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¿Mesas de cumplimientos? Breve historia y lecciones del diálogo en Cotabambas

Foto: Ministerio de Justicia.

Luego del reciente conflicto en Cotabambas debido al transporte de minerales de Las Bambas –y que causó gran atención en el país- se acaba de instalar una mesa de diálogo en esta provincia para ayudar a llegar a soluciones más duraderas. Sin embargo, ¿es la primera vez que se producen estos diálogos en Cotabambas? ¿Qué pasó en las anteriores ocasiones? ¿Por qué este conflicto sigue activo?

En el año 2015 recibí el encargo de reunir en un solo documento las lecciones de varias mesas de diálogo “emblemáticas” vinculadas a la problemática minera. De ahí salió el libro Conviviendo con la minería en el sur andino. Experiencias de las mesas de diálogo y desarrollo de Espinar, Cotabambas y Chamaca, estudio promovido por Oxfam y CooperAcción. Todos estos casos, en efecto, están vinculados a las tres principales operaciones del llamado corredor minero del sur andino: Antapaccay de Glencore, Las Bambas de MMG y Constancia de Hudbay.

Durante los últimos gobiernos, las mesas de diálogo han recibido duras críticas por parte de los actores sociales, pues en muchas ocasiones no lograron resolver los problemas más graves que aquejaban a la población. Por ejemplo, en la mesa de Espinar, iniciada luego del paro y estallido social de mayo del 2012, se acordó realizar un estudio de causalidad para identificar los orígenes de la fuerte contaminación del agua con metales pesados, sin embargo, seis años después de concluida esta mesa la población no ha recibido respuesta alguna. ¿Esto no explica acaso el reciente incremento de la tensión social en Espinar, ya advertido?

A pesar de los esfuerzos de sociedad civil por sistematizar diversas experiencias de diálogo en zonas mineras y extraer recomendaciones, esta política pública del Estado peruano no ha presentado mejoras.

En el 2012, con el inicio de construcción de la mina Las Bambas, el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) decide crear la Mesa de Desarrollo de Cotabambas. Esta sería la primera de varias experiencias de diálogo, sin logros destacables, en esta ahora convulsionada provincia. En aquella ocasión la Oficina de Gestión Social del MINEM sostenía que la conflictividad social se atenuaría significativamente a partir de una presencia más activa del Estado en estos territorios por medio de inversiones públicas y programas públicos, sobre todo lo primero. Esta postura venía siendo también apoyada por la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM. En la práctica, sin embargo, se descartaban todos los demás problemas que aquejaban a estas regiones en su relación con la minería, por ejemplo, los temas ambientales, de derechos humanos e institucionales, que en muchas ocasiones estaban a la base de estos conflictos. Esta práctica del Estado de acercarse con un “listado” de obras públicas para apaciguar los conflictos ha sido la regla en estos años, coincidencia o no, la visita a Cotabambas de Martín Vizcarra cuando era ministro de Transporte luego del conflicto social de finales del 2016 también se dio en estos términos.

Junto a esta visión limitada de la conflictividad, las obras prometidas demoran varios años en iniciarse y concluirse, e incluso, en algunos casos nunca se ejecutan, todo lo cual agrava el descontento y la desconfianza de la población.

La Mesa de Desarrollo de Cotabambas del 2012 también mostró otro rasgo cuestionable de los espacios de diálogo: la prioridad del gobierno nacional por interactuar preferentemente con los alcaldes locales y no con las organizaciones sociales y población en general. No es un tema menor, de hecho, en el actual espacio de diálogo ya en el 2019 el gobierno nacional volvió a cometer el mismo error. Si bien los alcaldes, de acuerdo al gobierno nacional, representan a la ciudadanía local, la mayoría de autoridades en el país presentan poca legitimidad. En Cotabambas, por ejemplo, el ex alcalde provincial, período 2014-2018, es acusado de peculado doloso por apropiación, asociación ilícita para delinquir y falsedad ideológica por el Ministerio Público y actualmente sigue en calidad de prófugo, mientras que el ex alcalde de Challhuahuacho, en donde opera las Bambas, viene siendo investigado por la Fiscalía de presunto lavado de activos y se encuentra con prisión preventiva. A pesar del rol de representación que ejercen los alcaldes, en los espacios de diálogo su interés ha estado claramente enfocado en conseguir del gobierno nacional más financiamiento para obras públicas, y sólo en muy contadas excepciones estos han apoyado y defendido públicamente las agendas de reclamo legítimas de las poblaciones.

La elección de las obras públicas como principal canal de resolución de conflictos y la priorización de los alcaldes como interlocutores son dos estrategias fallidas del gobierno nacional. Con ello sólo se eluden los principales cuestionamientos que canaliza la población a las mesas de diálogo y se postergan reiterativamente, mesa tras mesa, las soluciones requeridas.

En octubre del 2015 se produce en Cotabambas el primer estallido social de gran envergadura, el cual dejó como saldo tres fallecidos y una persona con incapacidad permanente. La población se movilizó debido a las importantes modificaciones al proyecto Las Bambas, producidas sin la debida participación ciudadana o de manera inconsulta. Uno de estos reclamos estaba referido al cambio del medio de transporte del mineral de Las Bambas, originalmente se haría vía un mineroducto y es cambiado vía camiones de carga pesada, con más de 300 camiones diarios.

A consecuencia de este conflicto, en febrero del 2016 se instala la nueva mesa de diálogo en la provincia de Cotabambas. A pesar de la resistencia inicial del gobierno nacional por ampliar la discusión, más allá del eje de desarrollo, las organizaciones sociales lograron que se sumen a la mesa tres ejes de trabajo adicionales, estos fueron el eje de medio ambiente y modificatoria del estudio de impacto ambiental (EIA), el eje de derechos humanos y el eje responsabilidad social empresarial. A pesar de la importancia de abordar y solucionar estos tres temas, en ninguno de estos se tuvo un avance importante. En el eje ambiental, el Estado y la empresa no aceptaron ningún tipo de error en los procesos de modificación del EIA ni en las medidas adoptadas para mitigar los impactos ambientales. Por su parte, en el eje de derechos humanos los familiares de las víctimas fallecidas durante la protesta recibieron el apoyo de un sueldo mínimo mensual, sólo durante un año, por parte de la empresa. Por último, el eje de responsabilidad social en el que se iban a discutir varios compromisos sociales de la empresa sólo tuvo una sesión.

Esta experiencia de diálogo trajo también varias lecciones que ponían en cuestión la poca eficacia de las mesas, de las que destaco dos a continuación.

Primero, la decisión de sectorializar la atención de los conflictos ha hecho que la mayoría de mesas de diálogo sobre conflictos mineros hayan sido conducidos por el MINEM. En efecto, la Oficina de Gestión Social del MINEM presidió la mesa de Cotabambas del 2016 y condujo la facilitación de la misma. La PCM sólo se encargaba de la convocatoria y de la relatoría o secretaría de actas. Una condición ineludible para que una mesa funcione es que su conducción y facilitación sea lo más neutral posible. Ciertamente, es difícil esperar que cualquier entidad del Estado responsable de la promoción de un sector realice las labores de fiscalización con el mismo entusiasmo. Esto era evidente en la mesa de Cotabambas en relación al rol del MINEM y explica, en buena parte, el poco avance para llegar a soluciones en los temas más sensibles. Esta dinámica ha originado que las poblaciones en todo el país lleguen a las mesas de diálogo con una enorme desconfianza hacia el Estado y con la idea pre-construida de que éste abogará a favor de las empresas. Sin confianza no hay diálogo. Por ello, los propios dirigentes de Cotabambas solicitaron un facilitador neutral para esa mesa, pedido que fue rechazado. Esta condición debería estar asentada en todas las mesas de diálogo como requisito.

En paralelo, este gobierno y el Congreso deberían empezar a revertir el paquete normativo que ha venido criminalizando sistemáticamente a líderes y lideresas sociales en los últimos años, en todo el país, así como los convenios entre empresas y la policía, aspectos que incrementan tremendamente la histórica desconfianza hacia el Estado.

Una vez más el gobierno nacional priorizaba a los alcaldes y dejaba de lado a las organizaciones sociales, comunidades y población en general, lo que motivó nuevas protestas que casi originan el quiebre del proceso de diálogo.

Segundo, las enormes desigualdades de poder con las que se acercan los actores a los espacios de diálogo son una señal casi inminente de que los conflictos o tensiones sociales se mantendrán latentes en la localidad (eventualmente, con nuevos escalamientos del conflicto). El riesgo es que la parte más fuerte impida un arreglo satisfactorio y equilibrado para todos los participantes. Típicamente, y esto se comprueba en el caso de Cotabambas, las organizaciones sociales y población local se acercan al espacio de diálogo con falta de conocimientos técnicos sobre los temas planteados, falta de recursos económicos para sostener su participación permanentemente y financiar asesorías técnicas, estudios especializados y planteamientos legales por la vulneración de sus derechos, no se respetan los tiempos de maduración para el diálogo que requiere la población, y en pocos casos se produce un diálogo intercultural. Reducir las asimetrías de poder de la población frente al Estado y empresas es otra condición ineludible que debería ser incorporada en el diseño de la política pública de las mesas de diálogo, sobre esto la Defensoría del Pueblo o la PCM deberían tener un rol más protagónico y debería asignárseles los recursos presupuestarios para dicho fin. La fractura del diálogo debido a la parcialización del Estado y la enorme asimetría de poder entre actores se expresa en el siguiente comentario de un dirigente durante la mesa de Cotabambas del 2016, en el eje de Derechos Humanos: “La justicia humana no existe, sólo existe la justicia divina. Mientras esperamos, tenemos que aceptar estas propuestas”. Esta mesa fue finalmente desactivada por el gobierno nacional a los dos meses de iniciarse el gobierno de Pedro Pablo kuczynski.

Los alcaldes de Cotabambas por decisión propia tuvieron un bajo protagonismo en esa mesa provincial del 2016 y más bien estos concentraron su relación con el gobierno nacional en el llamado Taller de Planificación, previo a la mesa, en el que buscaban mayores compromisos en obras públicas. Asimismo, en febrero del 2015 se había iniciado la mesa de Challhuahuacho, ésta como consecuencia de un paro motivado por la desaceleración económica local –por el fin de la construcción de la mina– y la exigencia de una mayor atención social a las comunidades de influencia indirecta. Esta mesa distrital replicaría algunas de las limitaciones de la mesa provincial, pero también pondría en evidencia las dificultades para poder concertar un espacio de diálogo más amplio que unifique tanto a Challhuahuacho como a la propia provincia de Cotabambas. Por su parte, el Estado y la empresa han preferido contar con espacios de diálogo territorialmente focalizados, así como negociaciones bilaterales directas, antes que resolver las problemáticas comunes al corredor minero del sur andino.

A finales del 2016, a poco de cumplirse el primer año de operaciones de Las Bambas, las comunidades atravesadas por la carretera del corredor minero empezaban a protestar por la utilización de sus tierras, sin previa compra o compensación (expropiación). Así en noviembre cuatro comunidades cercanas a la mina iniciaron el bloqueo de esta vía, lo que originó la muerte del campesino Quintino Cereceda luego de las acciones de la policía. La respuesta del gobierno nacional fue la propuesta de un Plan de Desarrollo para la provincia de Cotabambas y el distrito de Progreso en la provincia de Grau que contenía, como ya había sucedido en anteriores ocasiones, en listado largo de obras para estas localidades. Para lograr este acuerdo acudieron a la zona, entre otros, el entonces ministro de Transporte, Martín Vizcarra. Este Plan de Desarrollo fue una iniciativa sólo parcial para atender las distintas necesidades de desarrollo de Cotabambas y no contemplaba en absoluto la atención de la agenda legítima de reclamos de la población. Como era de esperarse, luego del bloqueo de la carretera del fundo Yavi Yavi por los comuneros de Fuerabamba en marzo del 2019, aparecieron las distintas demandas no resueltas anteriormente, esta vez no sólo de la provincia de Cotabambas, sino también de otras zonas del corredor minero como la provincia de Chumbivilcas en Cusco.

En el caso de Cotabambas, para la nueva mesa provincial, instalada en abril último, los dirigentes pidieron que se la denomine esta vez como “espacio de diálogo y de cumplimiento”, debido a los reiterados incumplimientos y la baja predisposición para resolver los temas clave en los espacios de diálogo previos. La agenda de las organizaciones sociales de Cotabambas llevada a esta mesa del 2019 cuenta con nueve puntos: el archivamiento de las denuncias a dirigentes desde el 2011, solucionar las problemáticas ocasionados por el corredor minero, convenio marco, implementación del canon, cumplimiento del plan de desarrollo, renegociación de las 17 condiciones sociales ofrecidas por la empresa y el Estado (anexo K), seguro ambiental, cambios de funcionarios de Las Bambas por actos de corrupción en los gobiernos locales, cese de los estados de emergencia y nulidad del convenio entre la policía y Las Bambas. Estas demandas consensuadas a nivel provincial, como se observa, van a más allá de la tradicional ruta del Estado de atender conflictos con obras de desarrollo. Aunque el reglamento de la mesa está próximo a debatirse, los dirigentes solicitaron que sólo pueda avanzarse en cada punto de la agenda conforme se vaya llegando a un acuerdo en cada punto previo. No trabajar todos los puntos en paralelo (a través de grupos de trabajo) ayudaría a que el Estado y la empresa no se vean tentados a impulsar sólo los temas menos sensibles.

Uno de los primeros errores cometidos por el gobierno nacional en esta nueva mesa es que mediante D.S. 075-2019-PCM la mesa iba a estar conformada por sólo once integrantes, cinco de ellos del gobierno nacional (ministros y viceministros), cuatro de gobiernos sub nacionales (alcaldes), uno de la empresa Las Bambas y sólo un representante de las comunidades que habitan en la zona de influencia del proyecto minero. Claramente, esta decisión unilateral de la PCM vulneraba el principio de participación y representatividad ciudadana en este espacio de diálogo. Una vez más el gobierno nacional priorizaba a los alcaldes y dejaba de lado a las organizaciones sociales, comunidades y población en general, lo que motivó nuevas protestas que casi originan el quiebre del proceso de diálogo. Este sólo pudo continuar una vez que abrió la participación a un número mayor representantes de sociedad civil.

Las mesas de diálogo coloquialmente han sido bautizadas como mecidas (palabra que he escuchado con frecuencia en los últimos años). Aun así considero que su relevancia está vigente debido a la (todavía) limitada articulación y debilidad institucional de las distintas entidades estatales. El rediseño de la política pública de las mesas de diálogo es urgente y tiene que venir acompañada de mayores recursos presupuestarios para esta tarea, decisión que debe venir del gobierno nacional. Recuerdo en una conversación de hace dos años que la PCM contaba con poco más de 20 personas para atender las más de 100 mesas de diálogo activas cada mes. El Perú se ha vuelto una de las potencias mundiales en minería, pero también somos potencia mundial en la generación conflictos sociales. Esto nos debería dar no menos que vergüenza colectiva y preocupación.

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