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Álvarez Icaza: “Dicen que la OEA es un sistema privilegiado por EE.UU, sí; pero entonces ¿quién levanta la chequera y dice: ‘yo pongo más’?”

Álvarez Icaza asume cargo de secretario ejecutivo en la CIDH (Foto: Tania Rosas/El Economista).

Emilio Álvarez Icaza, mexicano y sociólogo de profesión, es el nuevo secretario ejecutivo de la CIDH. Llega a la Comisión cuando ésta se encuentra en un proceso que los diplomáticos han denominado “fortalecimiento”; cuando, por la actitud de algunos Estados, parece que terminará en lo contrario. Sincero en reconocer la necesidad de adoptar reformas para un organismo creado hace más de 50 años y que necesita modernizarse pero sin perder su autonomía ni dejar de lado su principal función: la defensa de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos.

¿Qué ha originado este proceso de reforma de la CIDH?
–El proceso de reforma tiene detrás varias discusiones. Existe un nivel macro que concierne a las redefiniciones geopolíticas de la región: hay un proceso político en América del Sur, en Centroamérica, que atañe a la relación de esos países y de esos gobiernos con la OEA, con los Estados Unidos; y hay, en los últimos 20 años, un proceso de redefinición regional y subregional, así como bloques económicos en construcción, además de un fenómeno de bloques políticos. […] Están ocurriendo procesos identitarios que tienen que ver con este fenómeno de regionalización económica y política. Eso genera un debate que concierne a la OEA porque involucra su identidad, su sentido, su alcance. Entonces, hay un primer proceso relativo a cómo se entiende la OEA, y ése es un primer tema de discusión.

Un segundo nivel de debate es cómo se entiende el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. El Sistema Interamericano es una de las expresiones más consolidadas; tiene más de 50 años, y la Comisión tiene un mandato universal en la región.

Entonces hay un consenso en que se tiene que llevar a cabo la reforma. No es que haya un grupo de países que quiere que se la haga y otros que no. El debate está en cómo hacer esta reforma.
–Ya ha habido una reflexión muy fuerte en Naciones Unidas. Ahora se están dando expresiones regionales, y no solo en América, pues Europa, África y Asia también la tienen.

Pero a nivel de la ONU no salió muy bien…
–Yo me refiero a los procesos, no a los resultados. Los resultados son la consecuencia de una conjugación de variables muy complejas. Así como hubo un proceso de Naciones Unidas, ahora hay uno en el Sistema Interamericano. El tema es, a partir del entendimiento macro, cuál debe ser el papel de las instituciones y cómo deben entenderse los instrumentos. Y, sobre esa base, tú tienes comportamientos diferenciados de los Estados miembros, porque sus aproximaciones son diferenciadas; no hay un entendimiento unánime ni de la reforma ni de su proceso. Por una parte tienes Estados que apoyan y acompañan al Sistema pero no se han acogido a todos sus instrumentos. En un segundo bloque están países que apoyan al Sistema, que han adoptado todos sus instrumentos y que juegan con sus reglas. Un tercer grupo está conformado por países que apoyan al Sistema pero son críticos de decisiones particulares, y eso genera una relación tensa. Yo incluía al Perú en este tercer capítulo. Y hay un cuarto capítulo de Estados que tienen una concepción política distinta y una agenda que no solo afecta su agenda particular sino que marca una distancia geopolítica clara. En mi opinión, entonces, los 35 miembros se pueden agrupar en esos 4 conjuntos, con lo que la OEA es un espacio complejo de toma de decisiones.

O sea, es una crisis de nuevos contextos, no una crisis terminal.
–El concepto básico de la evolución de los derechos humanos parte de la progresividad; hay una construcción progresiva. Los derechos humanos son una construcción social: cómo se tutelan, cómo se entienden, cómo se construyen, es parte de un proceso político.

¿Cómo distribuye la OEA los recursos? Tengo entendido que los Estados cotizan en la OEA y ella los distribuye a la CIDH. ¿Es así?
–Hay dos fondos: los regulares y los específicos. Del presupuesto ordinario de la OEA, la Comisión recibe el 6%. Por ejemplo, si un Estado miembro da 120 mil dólares, la CIDH va a recibir el 6%; es decir, poco más de 6 mil dólares.  [...] hay algunos países que son grandes donantes, como los Estados Unidos, Canadá, México, Brasil. En eso descansa una parte importante. Entonces, la crítica es que la OEA es un sistema privilegiado por los Estados Unidos, sí; pero entonces, ¿cuál es el Gobierno que levanta la chequera y dice: “Yo pongo más”?

¿Y esa dependencia de los Estados Unidos afecta?
–La Comisión hace sus programas de manera independiente y autónoma. Ahí también se ejerce la autonomía y la independencia con los europeos; es la Comisión la que decide; lo que afecta tiene que ver con la imposibilidad de conseguir más abogados, politólogos, sociólogos, para algo tan elemental como una denuncia sobre, por ejemplo, una masacre que requiera un sistema propio de verificación con forenses. Hay un conflicto en un país y no tenemos la capacidad para mandar un equipo de soluciones amistosas, de mediadores y conciliadores. No tenemos para algo tan elemental como las traducciones –el Sistema tiene 4 idiomas oficiales. Es más: para los periodos de sesiones tenemos solo 7 semanas al año, porque no podemos pagar más. No tenemos una presidencia permanente, sino una cuasi voluntaria, porque no hay recursos para pagarla. Si tuviéramos más tiempo de sesiones podríamos tomar más decisiones y acelerar los procesos.

¿Y cuál cree que debe ser o cuál es el rol de la sociedad civil en todo este proceso?
–Yo creo que el rol de la sociedad civil tiene que ver con estas tres ideas, para seguir en un proceso muy activo de discusión, de participación, de defensa, y que esa discusión no se realice solo a nivel internacional, sino trasladarla al ámbito nacional. Yo creo que los organismos y la sociedad civil deben trasladar este debate a qué están haciendo los gobiernos. Por ejemplo, cuántos recursos dan los países al Sistema Interamericano, por qué se da esa cantidad. Hay Estados miembros que dan 17 mil dólares al año, y otros que entregan 120 mil dólares al año. Entonces, uno dice: “¿Qué clase de defensa de víctimas vamos a tener con una Comisión que tiene menos abogados que Estados miembros?”...

Una de las críticas claramente hostiles al Sistema Interamericano y a la Corte es que vulneran las soberanías nacionales. ¿Cómo se respondería a eso?
–Solo es posible que un Estado forme parte de una instancia internacional por uso de su soberanía: exactamente al revés. En ejercicio de su independencia y de su soberanía, el Perú. Brasil, México, Estados Unidos se adhieren a un compromiso internacional. Es la soberanía de un país, su independencia, lo que permite que se “autocomprometan” a cumplir con el instrumento. No es el instrumento el que viola la soberanía. Eso solo es posible si un Estado miembro, en uso de su soberanía, decide adherirse.

Es un poco como el que juega fútbol. Yo voy a jugar fútbol por voluntad propia: quiero jugar fútbol. Y si en el partido me fue mal, entonces me salgo. Ya no juego fútbol, porque perdí, porque no me gustó el marcador, porque no me gustó el árbitro. Perdí en el Mundial, entonces me salgo de la FIFA. Lo que quiero decir es que entendamos claramente el principio de la soberanía. si y solo si hay un Estado libre y soberano es vigente el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como en cualquier otro ámbito: en comercio, en desarrollo, medio ambiente, cooperación tecnológica. Es el principio de la soberanía, de la independencia, el que da vida a las instancias internacionales. No son las instancias internacionales las que violan la soberanía para existir. Es exactamente al revés.

Se vienen meses difíciles de aquí a la próxima Asamblea Extraordinaria, en los que se conocerán las recomendaciones de los Estados. Usted llega en un momento bien complicado: desde junio-julio del año pasado hasta ahora, hay claras intenciones de debilitar la autonomía y la independencia de la Comisión. ¿Cómo se va a posicionar frente a esas presiones que eventualmente asumo recibirá de parte del Gobierno, del interior de la OEA inclusive?
–Yo creo que es muy aplicable aquel principio que dice que en caso de incertidumbre hay que apelar a la certeza. ¿Y cuáles son las certezas? ¿Para qué se hizo el Sistema? ¿A qué obedece? No me opongo a revisar las prácticas que tenemos que revisar. No me oponga a revisar las políticas, y si hay que revisar algo del Reglamento no hay dificultad alguna. Hay señalamientos de todos los actores respecto de estos tres tipos de cosas. Lo que hay que tener es un afán particular es que este proceso de reforma no resulte en instituciones más débiles para proteger a las víctimas.<

"Entre el Secretario General de la OEA y la CIDH) hubo fuertes desencuentros y me parece que todavía hay en ambas instancias una lectura de agravios mutuos" - Emilio Álvarez Icaza.

- Muchos nos quedamos sorprendidos con el discurso del Secretario General de la OEA en Cochabamba. ¿Cómo está ahora la relación entre usted y el Secretario General de la OEA? Ése fue un discurso muy fuerte contra la CIDH.
–Hubo fuertes desencuentros, y me parece que todavía hay, a la luz de ambas instancias, una lectura de agravios mutuos. Pero creo que se ha dado pie para una reconstrucción de la relación. Veo, tanto de la Secretaría General como de la Comisión, señales para recomponer la relación. Lo que quiero mandar como mensaje es que hay el ánimo, tanto en la Comisión como en la Secretaría, de recomponer la relación con un objetivo superior. Porque al final del día ambas instancias están en el mismo barco. Entonces, si el barco se hunde, la diferencia es quién se ahoga primero. Pero de nada le sirve a nadie. Yo creo que hay que construir inteligencia para ubicar bienes superiores. La Comisión está mandando ese mensaje [...] Vamos a ver hasta dónde llega la buena voluntad. En los dos meses que llevo he recibido esas expresiones.

Una primera señal fue que el Secretario General, en un contexto de reducción de presupuestos, pidió más dinero para derechos humanos. Ésa es una señal política que hay que tomar. Se redujo el presupuesto para la OEA y se aumentó el presupuesto para derechos humanos. Ésa es una señal política significativa.

¿Qué piensa de este intento de algunos países creo que fue una propuesta de Ecuador de crear otro sistema de derechos humanos?
–Hay un fenómeno inevitable de expresiones regionales. Hay una “FIFA” y una “Federación de América del Sur”, y hay además una “Libertadores”. Es decir, resultan innegables los fenómenos de regionalización: uno no puede tapar el Sol con un dedo. Si esos sistemas regionales ayudan de manera complementaria a fortalecer, bienvenidos. Mercosur está trabajando en un instituto de políticas públicas y derechos humanos, y eso acelera los procesos.

¿Quieres mi opinión? Extraordinario. Eso va a ayudar a acelerar los procesos. ¿Que Unasur quiera hacer una instancia de derechos humanos? Qué bien. A mí, honestamente, eso no me parece una señal de amenaza. La Comisión y la Corte tienen su propia identidad, su propia especificidad. ¿Dónde está el riesgo? En que los quieran limitar para convertirlos en aparatos decorativos.

Hace casi un mes Venezuela renunció a la Comisión Interamericana, y hace menos de una semana y media Chávez ganó las elecciones. ¿Qué piensa hacer, como Secretario Ejecutivo, para lograr que Venezuela revierta esa decisión?
–Lo primero que nosotros hicimos fue lamentar esa decisión. Nos parece, sobre todo, una pérdida para las ciudadanas y los ciudadanos venezolanos. Les hemos hecho saber al vicecanciller y al embajador que estamos con todo el ánimo de hacer lo que hubiese que hacer por la reconsideración de esa decisión. Si hay que ir a Venezuela, iremos a Venezuela. Es decir, no vamos a pactar; vamos a trabajar bajo la construcción de consensos, pero no por eso vamos a dejar de atender los casos que tenemos que atender.

Pero más allá de eso, obviamente, la Comisión está en capacidad de hacer, porque, pese a haber renunciado a la Comisión, Venezuela sigue bajo la estructura de la Comisión.
–Falta un año para eso. Yo espero que se generen las condiciones para un diálogo político que ayude a reconsiderar esta decisión. Al menos, ése es el ánimo por el que estamos apostando, sobre todo en beneficio de las venezolanas y los venezolanos. Ésa es nuestra apuesta. Antes de Cochabamba había una fuerte presión para la universalización; con esta decisión hay una menos. Venezuela se está poniendo del lado de la des-universalización, del lado de los Estados Unidos, del lado del Caribe, del lado de Canadá.

¿Cómo hacer para que las democracias resuelvan la pobreza? Hay que entender que eso es parte de los derechos humanos, que los derechos humanos no son solo que la Policía los reprima.

La Comisión y la Corte dan mucha importancia a los derechos civiles, pero poca a la Carta de San Salvador, derecho al trabajo, derecho a la vivienda. ¿Esto es verdad? ¿Por qué el Sistema les da más importancia a estos derechos y no tanto a otros?
–Eso tiene que ver con varias discusiones. Primero, una que sucede en nuestra región sobre la ‘justiciabilidad’ y ‘exigibilidad’ de los derechos económicos, sociales y culturales. Hay un proceso de apropiación. Por ejemplo, todas nuestras regiones tienen grandes niveles de desigualdad. América Latina es la región más desigual del mundo. Entonces, tienes estratos en la opulencia que son vecinos de miserables. Eso pasa en México, en Brasil, en muchas regiones. Eso es parte del contenido sustantivo de la democracia, y eso es parte del debate, de los límites y de los desencantos con la democracia.

A principios de la década del 2000, América Latina mandó un mensaje de alerta al mundo. Y ese mensaje fue que el PNUD hizo una encuesta y encontró que a más de la mitad de los latinoamericanos no les importaría el tipo de régimen si eso garantizaba los derechos económicos, sociales y culturales. Viniendo de una región del mundo que ha tenido dictaduras, golpes de Estado, gobiernos autoritarios, gobiernos de facto, eso prendió todos los focos rojos de la gobernancia democrática, porque 20 o 30 años después del regreso de la democracia resulta que a la gente no le importaba el tipo de gobierno si garantizaba comida, educación, salud, trabajo. ¿Qué quiere decir eso? Que la elección no era un cheque en blanco, sino apenas un piso. Ése es el gran dilema de la democracia: los derechos económicos, sociales y culturales apenas se están apropiando como tales.

¿Es una limitación para el Sistema, para la Corte, poder entrar en otro tipo de derechos colectivos? Porque de alguna manera, cuando uno empieza a ver ese tipo de cosas, tienes que chocar con intereses muchísimo más poderosos que los que implica una junta de gobierno, porque los gobiernos finalmente pasan, pero estas estructuras de inequidad que se han construido durante mucho tiempo siguen sólidas.
–La Comisión y la Corte han asumido casos de derechos colectivos, y también casos de medidas cautelares para colectivos o por temas de orden económico y social. No ha visto solo temas de derechos civiles y políticos. Ha llegado el tiempo de que en América Latina se discutan los monopolios, de preguntarse si solo los Estados violan los derechos; el tiempo de cuestionar la distribución de la riqueza. Por ejemplo, se está discutiendo el Pacto de San Salvador, un pacto de derechos económicos, sociales y culturales. Si hacemos un protocolo, los únicos que han firmado eso son latinoamericanos. ¿Cómo aceleramos ese proceso? Eso es parte de lo que deberíamos estar esperando que resolviera la OEA; y no solo la OEA, sino también los otros países.

- El poco entusiasmo de los países hacia la Comisión pareciera revelar que en el fondo existen muchas democracias que se asumen como tales de una manera formal, pero hay mucha precariedad en la comprensión de los que es un Estado democrático.–Absolutamente. La democracia es un complejo sistema de ejercicios de derechos, no es un sistema electoral y nada más. En América Latina y en otras muchas partes del mundo nos hemos quedado en el entendimiento de que la democracia está garantizada por elecciones libres, universales y directas; y eso no es un techo, sino un piso. Eso es condición necesaria pero no suficiente. La boleta no es un cheque en blanco para la democracia: es un instrumento para elegir gobiernos. Pero eso no garantiza que durante esos años esos gobiernos puedan hacer lo que quieran, como quieran, con quien quieran.

En el Perú, por ejemplo, hablando de populismo punitivo, el Gobierno está un poco desesperado. Está promoviendo un proyecto de ley sobre el negacionismo. Yo sé que tú no te puedes pronunciar sobre los casos; pero, en general, ¿cuál es tu opinión sobre esta Ley?
–¿Qué es negacionismo?

Es un proyecto para prohibir que las personas señalen que en la época de la violencia en el Perú en realidad no hubo violaciones de derechos humanos, o que digan que el “pensamiento” de Abimael Guzmán, el líder de Sendero Luminoso, el grupo armado que inició la etapa de la lucha armada, no estuvo mal.
–Cuando llegue el caso lo veremos. No conozco esa Ley, y sería poco propicio decir algo sobre algo que no conozco, porque puede ser motivo de controversia en la Comisión. Entonces, mejor me reservo mi opinión.

Uno de los grandes temas en América Latina es la libertad de expresión. Hay otro ámbito de preocupación al que tú también te has referido, el de la libertad de expresión, en relación con los monopolios. ¿Qué piensas al respecto?
–La Comisión ha hablado mucho de ese tema, y va a seguir hablando. El tema de la libertad de expresión es un tema consustancial a la democracia.

Ese tema enfrenta varios poderes: no son solo los monopolios, sino también la empresa privada.
–La agenda de los países se refleja en las instancias internacionales.

Es que a veces los países se dejan influenciar de manera poderosa por los grandes intereses financieros…
–Eso no es nuevo.

Pero ahora se está viendo dentro de los conflictos por derechos humanos…
–¿Por qué? Porque hay fenómenos de tensión; por ejemplo, con los megaproyectos y las comunidades indígenas. Hoy esa agenda es de derecho ambiental. Ese tema no existía. Hoy se ha avanzado de manera tal que ésa es una preocupación de la opinión pública. Esa progresividad se refleja en esas agendas. Las agendas que llegan a las instancias internacionales son reflejo de los procesos, pero también de las contradicciones nacionales.

¿Por qué las mineras canadienses pueden hacer en el Perú cosas que en Canadá tienen prohibido? Porque la legislación es distinta. En México están haciendo una región de explotación en medio de un lugar sagrado para un pueblo indígena. Es como si en la Basílica de Guadalupe hicieran una mina. ¿Se imaginan ustedes cómo se pondrían los católicos? Eso es lo que está pasando con el pueblo indígena. Pero antes, ¿a quién le importaba eso? Yo digo que es un signo positivo de evolución. El conflicto siempre ha existido; la diferencia es cómo se lo procesa, cómo toma dimensión de conflicto. Y esto es, claramente, parte de los procesos de tensión y de presión a los países; las empresas van a presionar la agenda, van a comprar medios, van a tratar de salir ante la opinión pública, van a financiar campañas. Eso es parte de la normalidad democrática y de las tensiones. Yo creo que hay que asumirlo. Honestamente, no creo que vaya a disminuir ese foco de tensión.

Tanto es así que estamos todos preocupadísimos por el calentamiento global y por la pérdida de zonas ambientales. Es una agenda en aumento. Dicen los ambientalistas que cada vez que se hace una ley para preservar una especie es porque está a punto de extinguirse. El Derecho Ambiental siempre llega tarde. La humanidad es tan estúpida que ya descubrió que no necesita guerras nucleares para acabar con el planeta.
Por eso decía que una parte importante de las instancias de derechos humanos tienen como agenda conflictos. Lo que hay que hacer es entender, ubicar y procesar ese conflicto desde lo que le toca a una instancia que protege los derechos humanos. Que puede tener otra agenda además de la agenda de defensa, por supuesto. Entonces, hagamos más fuerte esa agenda, y que los Estados nos ayuden poniendo los recursos que se requieren. ¿Quieren más soluciones? Pongan más recursos.

¿Cuáles serían las condiciones dentro de sus estándares internacionales para un indulto humanitario?
–El indulto es un derecho como tal. La forma como se regula depende de los términos de la aplicación. En cada caso concreto tenemos que ubicar qué implica, cómo se instrumenta. Eso tiene que ver con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y los términos y los antecedentes. El Sistema Interamericano se ha pronunciado muy fuertemente sobre el caso Barrios Altos. Recientemente la Corte, en un seguimiento de sentencia, ratificó su convicción de que se trataba de una violación de los derechos humanos, de lesa humanidad, el peor tipo de violaciones que se pueden cometer. En esos casos, lo que buscan los estándares internacionales es garantizar la reparación del daño, cuando esto es posible. Hay reparaciones que no son posibles. ¿Cómo reparas el daño ocasionado a una persona a la que le mataron un familiar? ¿Cómo reparas el daño a alguien que le desaparecieron un familiar? Ahí la reparación del daño se transforma en lo que se ha llamado la “garantía de no repetición”. Y esa garantía busca hacerse realidad a través de los mecanismos de justicia y de reforma institucional y legal. Lo que se busca es que esos principios de garantía de no repetición protejan a la víctimas que han sufrido un daño irreparable. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos se aproxima midiendo la dimensión del agravio, la dimensión de la violación, para tutelar a las víctimas. Y eso es lo que genera la aproximación a este tipo de derechos. No está todavía la Comisión en condición de pronunciarse, porque puede ser que ese tema llegue a la Comisión.

Llegaría si se indultara a los agresores y los familiares se sintieran agraviados por ese indulto.
–Podría ser. Lo que yo te pongo como referencia es cómo se ha aproximado el Sistema Interamericano en ese caso, cuáles son sus criterios y cuál es la convicción. Y, a partir de eso, serán las instancias internacionales las que tengan que resolver el alcance, la forma y el criterio.

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