Falla institucional

Falla institucional

Ideele Revista Nº 200

La apertura de la economía y la liberalización del mercado desde inicios de la década de 1990 instalaron un crecimiento alto y sostenido y redistribuyeron los ingresos rentistas del orden populista anterior, desatando un intenso proceso de integración y cambio social que, siendo parcialmente conflictivo, no ha venido acompañado, sin embargo, de la construcción de una democracia liberal capaz de regular el juego de los nuevos intereses.

La abolición, en 1990-1991, de los privilegios rentistas de los sectores industriales y estatales protegidos, produjo una redistribución de esos ingresos al conjunto de la población. Las encuestas anuales de niveles socioeconómicos de Lima de Apoyo muestran cómo entre 1991 y el 2007 subieron mucho más los ingresos del sector D (179%) que los del A (16%). Y a escala nacional, según la CEPAL, la participación del 40% más pobre en el ingreso nacional se incrementó de 13% a 16%, mientras caía la del 10% más rico. Según la ENAHO, entre el 2003 y el 2009 los ingresos crecieron bastante más en el quintil más pobre (84%) que en el más rico (8%).

El efecto redistribuidor de la apertura y de otras reformas dio lugar a una nueva clase media emergente y generó una nueva industria, más fuerte y más conectada a nuestras ventajas comparativas, que le dio vida y trabajo al interior del país. Favoreció, además, la revolución agroexportadora de la costa, la explosión del turismo y el retorno de la inversión minera. Por primera vez, la brecha centralista empezó a reducirse. El empleo creció a tasas más altas en las ciudades del interior que en Lima.

En la costa, la revolución agroexportadora generó una nueva clase de trabajadores formales con derechos laborales. En muchos lugares de la sierra los campesinos han introducido mejoras tecnológicas para abastecer los nuevos mercados urbanos, turísticos y mineros. Sin embargo, el crecimiento acelerado, la explosión de expectativas y la eventual aparición en el territorio propio de grandes inversiones foráneas, generan descontento y, eventualmente, violencia. La línea de fractura se da allí donde se encuentran la gran inversión minera y la comunidad campesina tradicional. Los campesinos descubren el mercado y quieren integrarse a él, vendiendo mejor. Defienden entonces con mayor vehemencia sus recursos, su plataforma de integración. La incorporación al mercado global crea puntos de fricción, lo que obliga a desarrollar instituciones que permitan el intercambio civilizado.
Eso es lo que está fallando. Predomina aún una institucionalidad patrimonialista agravada por una altísima fragmentación del sistema político.

El tránsito de un Estado patrimonialista a uno moderno tomó un cierto impulso a partir de los años noventa del siglo pasado con la refundación de la SUNAT, la creación de varias “islas de excelencia” y la reducción de la discrecionalidad de los funcionarios al mínimo, dictando normas universales. La liberalización eliminó el mercantilismo, que es la forma que adopta la administración de la economía en los Estados neopatrimonialistas.

Pero no se eliminó el patrimonialismo de la conducción central. Fujimori llenó el vacío político dejado por la explosión del orden populista anterior, con un liderazgo fuerte que combinó un estilo patrimonialista o populista muy eficiente con la creación de organismos técnicamente manejados. Logró así aplacar el conflicto social y reducir la anomia.

Los gobiernos sucesivos de Paniagua, Toledo y García declinaron el manejo personalista y optaron por la vía institucional, reimpulsando fuertemente la descentralización del Estado. Cerca del 70% de la inversión pública ha sido descentralizada. Los gobiernos locales, que hace 20 años ejecutaban alrededor del 5% de la inversión pública, llegaron a ejecutar el 44,4% el 2008. Una transformación estructural.

La incorporación al mercado global crea puntos de fricción, lo que obliga a desarrollar instituciones que permitan el intercambio civilizado. Eso es lo que está fallando.

No obstante, una considerable transferencia de recursos sin que estuviera formada todavía una burguesía contribuyente en las localidades, degeneró en altos grados de corrupción y clientelismo y en disputas entre grupos rivales por el “botín” presupuestal. Y alentó el caciquismo radical, pues una población que no tributa no exige cuentas a la autoridad. De hecho, de las 1.834 municipalidades distritales, el 71% recauda menos de 10 soles en promedio de impuesto predial por predio. Y, sin embargo, esas municipalidades tienen ahora muchos más recursos que antes. Es la situación ideal para el clientelismo fácil, la corrupción endémica y el aliento a todos los apetitos. Es decir, para la anomia.

Pese a todo, en la última década, sobre todo con García, la modernización logró abordar sectores tradicionalmente patrimonializados como el de Educación, donde se introdujo, luego de dura lucha, la carrera magisterial meritocrática. El MEF, por su parte, impone el presupuesto por resultados en algunos programas sociales, intentando sacarlos del tráfico clientelista. 

El sistema está gravemente seccionado horizontal y verticalmente. En cada elección aparecen y desaparecen movimientos regionales y locales sin contacto con los partidos nacionales, movidos por el interés de acceder al manejo de crecientes recursos presupuestales que no han sido generados localmente.

Pero tenemos, además, una falla grave en la institucionalidad política misma: el sistema de partidos que estalló a fines de la década de 1980, como parte de la explosión final del orden populista anterior, no ha podido reconstituirse ni ha dado paso a uno nuevo, y los mecanismos de representación casi no funcionan. El sistema está gravemente seccionado horizontal y verticalmente. En cada elección aparecen y desaparecen movimientos regionales y locales sin contacto con los partidos nacionales, movidos por el interés de acceder al manejo de crecientes recursos presupuestales que no han sido generados localmente.

En el Perú no se repitió el fenómeno de la Concertación Chilena porque el 2001 el fujimorismo estaba en retirada y no era una fuerza contra la que valiera la pena unirse. Y los partidos son cada vez más débiles. El porcentaje de presidentes regionales y alcaldes provinciales y distritales que no pertenecen a partido nacional alguno se ha incrementado entre el 2002 y el 2006.

Es obvio que el proceso de expansión y libertad económica requiere, para desenvolverse dentro de márgenes civilizados, de un retroceso de la entropía política. Es decir, del funcionamiento de sistemas partidarios y de representación, así como de sistemas legales, judiciales y de propiedad efectivos. Y de un fortalecimiento de la autoridad central, hasta terminar de formar burguesías plenamente integradas al mercado y ciudadanos plenos, para que la modernización del Estado patrimonialista venga de abajo.

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